Presupuesto Público
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aspectos teóricos y prácticos
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El presupuesto público. Aspectos teóricos y prácticos
Primera edición,
2006 Edición G
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INTRODUCCIÓN
El conjunto de elementos administrativos que hacen posible la captación y aplicación de recursos para la consecución eficien- te y eficaz de objetivos y metas de la gestión
gubernamental se ha denominado Administración Financiera del sector público; en
este sentido, el presupuesto público constituye uno de los elementos ad-
ministrativos de que se vale la acción del gobierno para alcanzar sus metas; en
consecuencia, el objeto del presente trabajo está enfocado en el análisis de
los aspectos teóricos, legales y prácticos del presu- puesto público.
La obra centra su estudio en tres contextos: teórico–legal, operativo y
práctico.
El contexto teórico–legal, se desarrolla en los capítulos
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8, y en ellos se enfatiza sobre
la administración pública y su contexto, las modalidades de la gerencia
financiera pública, el Estado
y la administración pública, el sistema de planificación, el sistema de administración financiera,
el subsistema de presupuesto, los tipos de clasificación presupuestaria, el Plan Único de Cuentas, organismos del sector público y
los aspectos legales del presupuesto. El contexto operativo del presupuesto se
presenta en el capí-
título 9; en
efecto, en dicho capítulo se aborda el estudio de las etapas del presupuesto,
tales como: la formulación, discusión y aprobación; ejecución y evaluación,
asimismo, se trata el análisis de las modificaciones presupuestarias.
El contexto práctico del presupuesto corresponde a un conjunto de ejercicios, algunos
de ellos resueltos, relativos al Plan Único
de Cuentas, los momentos de la ejecución de los ingresos y gastos, la
programación de la ejecución financiera del presupuesto de gastos y la
programación presupuestaria.
La metodología empleada para la elaboración de la presente guía de estudio se fundamenta en el análisis
de un conjunto de iinstrumentosjurídicos, entre los cuales podemos
citar: La Constitución vigente y la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector
Público y su reglamento
No. 1; además, se revisa el contenido de ma- terial bibliográfico especializado sobre presupuesto.
Por otra parte,
enriquecen el contenido del presente trabajo
las experiencias profesionales del autor en materia presupuestaria, las
cuales son producto del desempeño de cargos administrativos en la Universidad
de los Andes.
La importancia del presente trabajo
está referida a la necesidad de capacitar recursos humanos
en materia presupuestaria a objeto de erradicar las técnicas presupuestarias
tradicionales que agotaron su capacidad de análisis.
En este sentido, la técnica del presupuesto por programas es muy exigente
y requiere del uso de recursos humanos altamente capacitados que la entiendan
y la puedan gestionar de manera eficiente. En nuestro país, la escasez de
personal formado para esta técnica se evidencia cuando se analizan los
presupuestos de los diferentes organismos públicos y se observa la ausencia de
elementos conceptuales y prácticos de programación presupuestaria.
Asimismo, se ha hecho muy difícil sustituir la forma tradicio- nal de
presupuestar, porque ésta no requiere esfuerzo sistemático en su preparación;
de ahí que en la mayoría de los casos cuando se ana- liza el contenido físico y
financiero de los programas y presupuesto se
manifiesta de inmediato una separación entre quien programa las metas y
volúmenes de trabajo y quien programa los recursos finan- cieros necesarios,
con lo cual podemos afirmar que se sigue formu- lando el presupuesto con
criterios tradicionales.
8 E L P R E S U P U E S T O P Ú B L I C O . . .
Finalmente, el material presentado en este trabajo es muy útil para los
estudiantes y los profesores de las carreras de Administra- ción y Contaduría
Pública que se dictan en el Núcleo Universitario “Rafael Rangel”, ya que su
contenido encuadra en los objetivos curri- culares de las citadas carreras; de
hecho, desde el año 2001 el Área de
Finanzas del Departamento de Ciencias Económicas y Adminis- trativas del NURR, acogió el presente
trabajo como material
básico de apoyo para el
dictado de los Seminarios de Presupuesto y el Semina- rio de Presupuesto por
Programas.
Contexto teórico-legal
 |
 |
capítulo 1
Administración financiera pública y su contexto
En una primera aproximación, este documento entenderá a la administración financiera pública como
el conjunto de procesos y actividades que se cumplen para programar las
finanzas del Estado, recaudar los ingresos, ejecutar los gastos, financiar los
déficit o in- vertir los excedentes de liquidez y evaluar el impacto de la
gestión, en todo el ámbito
institucional del sector público no financiero, es decir, Gobierno central y
Gobiernos regionales, así como en las en- tidades no financieras
descentralizadas de los mencionados niveles de
gobierno.
Asimismo, el término
administración financiera se utilizará en
este documento con el mismo sentido que el término gerencia financiera, es decir, haciendo énfasis en la teoría de las
decisiones y en la gestión de los responsables
de las mismas, quienes acompañan su responsabilidad con las correspondientes
áreas de autoridad.
Dada la naturaleza del Estado y sus organizaciones, es obvio que los
procesos de la administración financiera constituyen un subconjunto instrumental
inmerso en los procesos sustantivos de emitir las regulaciones, prestar los
servicios y producir los bienes que la sociedad demanda y espera del sector
público. En este sentido la administración financiera forma parte de la
gerencia pública y está permanentemente condicionada por los cambios
de esta última, los
cuales, a su vez, reflejan la compleja dinámica
de la relación entre la sociedad y el Estado.
Además de los cambios en la organización estatal, la administración financiera pública recibe el impacto de la política económica
y sus instrumentos. A diferencia de lo que ocurre con los agentes privados,
el Gobierno debe controlar las consecuencias de la gestión
estatal como agente económico
y articularlas con los objetivos de sus políticas
macroeconómicas.
Las técnicas empleadas por la administración pública en sus procesos de trabajo, es decir, su organización, sus sistemas y procedimientos, aun dentro de lo específico de las organizaciones estatales, están influenciadas por la evolución de la teoría
administrativa general cuyos avances, principalmente durante el siglo
pasado, se han derivado de la experiencia de las organizaciones privadas de vanguardia.
En consecuencia, la Reforma del Estado, la Política fiscal y la Teoría
administrativa1 son los temas que, a modo de
contexto condicionante, se tratan en esta primera sección.
1.1
Reforma del Estado
El Estado ha sido objeto de permanente e intenso debate desde el momento
mismo de su aparición. La discusión ha girado en torno
a dos puntos de vista conceptuales: por una parte, concebir al EEstadocomo
una institución creada exclusivamente para administrar las reglas de juego
previamente aceptadas por los individuos que viven en sociedad, y por otra
parte, afirmar que el Estado representa un in- terés general y está dotado de
un poder de generar políticas más allá del mandato expreso otorgado por los ciudadanos.
Esta polémica, cuyas raíces se extienden hasta factores filosóficos en torno a la preeminencia de lo colectivo
sobre lo individual, o viceversa, obviamente no es materia del presente trabajo. Sin em-
 |
1 Brusa, José M. Gerencia Financiera Pública. Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Integración y Programas
Regionales. División Fiscal. Año 2.000
bargo, no se
puede desconocer que, después de un largo período de supremacía de ideas estatistas, a partir del ajuste estructural de la segunda mitad de los ochenta la mayor
parte de los países de la región han llevado a cabo reformas todas ellas
vinculadas a los paradigmas del mercado y del derecho individual.
El propósito del presente punto es analizar las implicaciones de las principales reformas que se vienen
aplicando, tanto para la administración pública en general como, en
particular, para la gerencia financiera.
1.1.1
Transferencia al sector privado
de las empresas públicas
Por racionalidad del funcionamiento del sistema económico, por la obtención de recursos fiscales
adicionales o en procura de inversiones externas directas,
la transferencia de la propiedad
de las empresas públicas al
sector privado, o al menos, la eliminación de sus privilegios monopólicos, constituye un proceso que se está cum- pliendo en forma aparentemente irreversible.
Para las finanzas públicas, algunas de las consecuencias más obvias de
esta transformación son:
Superávit y déficit de las empresas públicas
|
En la
tradición de la región, tanto los superávit operacionales como los déficit de
las empresas públicas impactaban directamente en las finanzas oficiales:
|
En el primer caso
(superávit), bajo la forma de transferencias de excedentes financieros o contribuciones
obligatorias, como una fuente de financiamiento del gasto gubernamental que
representaba, por ejemplo, entre 2 y 3 puntos porcentuales del PIB, es decir,
casi tanto como la totalidad del rendimiento en la región del impuesto a la
renta o a las utilidades.
En el segundo caso
(déficit), bajo la forma de capitalizaciones periódicas o subsidios directos,
las finanzas gubernamentales se veían gra- vadas por gastos adicionales que
repercutían en mayor presión tributaria o elevados niveles de endeudamiento público.
Política de administración tributaria
La privatización de las empresas públicas significa el ajuste de esta
clase de relación y obliga a definir reglas tributarias transparentes,
principalmente en el campo de los impuestos directos como los gravámenes a las
utilidades empresariales, al patrimonio o las rega- lías en el caso de la
explotación de recursos naturales no renovables. En consecuencia, la política y
la administración tributaria deben ser revisadas con motivo de la privatización
del sector empresarial del Estado, principalmente para sustituir contribuciones
y transferencias de fácil cobro por ingresos tributarios aleatorios y que
exigen el desarrollo de mecanismos específicos de control y recaudo.
Programación del sector público
La gerencia financiera pública, acostumbrada a programar y ejecutar su
gestión en un esquema de precios y tarifas administrados en forma monopólica y
con alto grado de certidumbre, tendrá que adaptarse a un nuevo contexto donde,
al igual que los agentes priva- dos de la economía, deberá establecer
relaciones y procesos de ne- gociación con entes estatales autónomos y
especializados en la regu- lación de mercados específicos como la energía, las
comunicaciones y el transporte, al mismo tiempo que muchos de los datos asumidos como ciertos
en la fase de programación pasan a ser variables de mer-
cado sujetas a factores aleatorios.
Los tres comentarios anteriores ilustran acerca
de las consecuencias que la privatización de las empresas públicas tiene
sobre la administración financiera del Estado. Los procesos y mecanismos
de la programación macroeconómica, de la planificación, de la presupuestación de la gestión fiscal y
de la administración tributaria, deben
revisarse para ajustarse a un Estado que, previsiblemente, verá reducida cada vez más su gestión empresarial.
1.1.2
La devolución del poder y la descentralización del Estado
En materia de reformas, la devolución de poder a la sociedad
conjuntamente con la descentralización del Estado hacia las comuni- dades
regionales y sus respectivos gobiernos, son las tendencias que en el futuro
inmediato pueden significar los cambios más profundos en la gestión pública.
Gana terreno, cada vez con mayor intensidad, el cuestiona- miento de la eficacia
del Estado como instrumento creado para regular la vida en sociedad y la
posibilidad de su progresiva sustitución por otras formas mediante las cuales
la comunidad puede, por sí misma, ejercer los poderes que históricamente
confirió al Estado o, según otras versiones, éste expropió de los individuos.
Al fin y al cabo el Estado Nacional, como lo conocemos hoy día, no tiene más de
dos- cientos años de existencia y correspondió, en su inicio
y expansión, a la necesidad
de establecer los límites del mercado y sus leyes para consolidar y permitir el
desarrollo del capitalismo naciente.
En los inicios
del siglo XXI, de un lado la globalización de
los mercados y de
la economía y del otro el furor de los naciona- lismos, constituyen fenómenos
que comprueban, con motivaciones opuestas, la crisis del Estado tal como
tradicionalmente venía siendo concebido. En buena
medida, la sociedad
parece estar enfrentando la reforma del Estado con
movimientos nítidos de un retorno a las raíces, es decir, a arreglos de
convivencia anteriores inclusive al sur- gimiento del Estado Nacional. Estas
ideas de cambio “hacia atrás” generan transformaciones que implican la llamada
“devolución de poder” que, lógicamente, tiene efectos más profundos que las
sim- ples desconcentraciones o descentralizaciones del aparato estatal.
En la mayoría de los países de la región, a partir de los años cincuenta
y durante las tres décadas siguientes, el dogma en mate- ria de distribución de competencias entre los gobiernos
centrales y los gobiernos territoriales, es decir, regionales o locales,
prescribía que los ingresos municipales estaban limitados básicamente a los im-
puestos a la propiedad inmueble y a los vehículos y a las tasas por servicios
municipales, mientras todo el resto de la base imponible constituía materia
reservada al nivel nacional.
Por su parte, el Gobierno central era responsable, además de los
servicios clásicos del nivel nacional, de la prestación y financia- ción de
servicios como los de salud y de educación que, respondien- do a políticas
centrales uniformes, se localizaban geográficamente en niveles estrechamente
vinculados a la comunidad beneficiaria.
Ya durante los años ochenta,
y marcadamente en la década de los noventa, las demandas de los
gobiernos regionales por mayor poder han derivado en incrementos sustanciales
de sus participa- ciones en el total de los recursos
del sector público.
Bajo la forma
de
coparticipaciones en los ingresos corrientes del Gobierno central,
transferencias o subsidios del presupuesto nacional y, en menor nú- mero de
ocasiones, como traslado de materias imponibles, los recur- sos financieros a
disposición de las entidades territoriales se vienen incrementando en términos
relativos sin que sus responsabilidades en el financiamiento de la prestación
de servicios a la comunidad haya
crecido en igual proporción.
Gobiernos territoriales prestando la mayor cantidad posible de servicios
públicos y teniendo responsabilidad directa en el recaudo de los tributos, constituyen una imagen
objetivo que de concretarse deberá transformar, radicalmente, la administración
financiera pú- blica de hoy día.
1.1.3
La gestión pública realizada
por entidades privadas
Los negocios del Estado y los negocios privados siempre han tenido intersecciones en aspectos tales como la contratación de obras
públicas, la adquisición de bienes, servicios y suministros, y el otor-
gamiento de licencias, permisos y concesiones.
Si bien el entrelazamiento entre lo público y privado consti- tuye un
fenómeno difundido que dio lugar a complejos mecanismos procedimentales para
salvaguardar el llamado interés general, el sec- tor público conservaba el
desempeño de múltiples funciones que se asignaban con carácter privativo a los organismos
oficiales y a los servidores públicos.
El monopolio del uso de armas por la fuerza pública, la preser- vación de
la seguridad externa y el orden interno, la administración de justicia, los servicios básicos
de salud y educación, la inversión
en infraestructura para la producción, las relaciones internacionales, la
seguridad social, el control de los recursos naturales no renova- bles, la
preservación del medio ambiente, etc., son ejemplos de fun- ciones estatales
tradicionalmente desempeñadas por intermedio de organizaciones oficiales
creadas para tal efecto.
Las reformas estatales que se llevan a cabo en la región, abren la posibilidad para que casi
todo campo de acción, anteriormente exclusivo de servidores públicos, sea ahora ejecutado por entidades
privadas, en efecto: la recaudación de tributos y el pago de obliga-
ciones por intermedio de la red privada
de entidades financieras,
los servicios
privados de vigilancia y seguridad, la expansión de la contratación de la prestación
de servicios públicos por parte de or- ganismos estatales y los subsidios o
transferencias en favor de orga- nismos no gubernamentales sin fines de lucro,
son apenas muestras de las múltiples formas que se están impulsando para, en
busca de eficacia y eficiencia, permitir una gestión pública en manos de enti-
dades privadas.
1.1.4
La democracia representativa y la participación ciudadana
En su versión ideal, la democracia representativa suponía que el Poder
Legislativo, en sus niveles nacional, regional o municipal, representaba al
pueblo soberano y en ejercicio de tal representación formulaba el mandato, es
decir, la ley, que el Poder Ejecutivo debía cumplir y hacer cumplir. En
consecuencia, las demandas sobre el Es- tado
se procesaban por el sistema
político de partidos, hacían trámite por
las cámaras y se convertían en un mandato expresado en leyes aprobadas por el
Legislativo.
|
Este
contexto ortodoxo dio lugar a buena parte de la institu- cionalidad vigente
y, lógicamente, determinó la mayor parte
de las normas que regulan
la administración financiera pública y la gestión
en manos de los servidores públicos, es decir,
de los mandatarios. A
manera de ejemplos no exhaustivos se pueden citar:
|
|
Órganos externos de control
designados por el Parlamento Aprobación del presupuesto por el Parlamento (límite para cuánto gastar y en qué)
|
La prohibición de recaudar
ingresos que no respondan a una ley tri- butaria
|
La prohibición de contratar
deuda pública sin autorización del Parla- mento
La obligación de rendir cuentas
a funcionarios públicos
Los conocidos ejemplos anteriores, indicativos de una especie de
coadministración financiera entre el parlamento y el Gobierno, señalan las
claras diferencias que el enfoque clásico establecía entre los grados de
libertad de la gerencia financiera pública y los de la gerencia de entidades
privadas. Más importante que discutir estas diferencias, que han sido abundantemente tratadas
en la literatura
sobre el tema,
resulta el analizar los supuestos que fundamentan al modelo tradicional.
En estricto sentido el modelo concebía a la administración pública como una administración delegada de fondos de terceros, la sociedad, donde el mandante
es el poder legislativo y el manda- tario es la burocracia estatal dirigida por
las autoridades del Poder Ejecutivo. Este esquema, representado por dos
pirámides conecta- das en sus respectivos vértices, Congreso y Gobierno, asumía
como hipótesis básicas que el sistema político desde su base procesaba
eficientemente las demandas de los individuos y que la burocracia estatal sería
profesionalizada y ejecutaría en forma neutral el man- dato legal.
Aun en la historia de las democracias representativas de ma- yor consolidación, la realidad discrepó con la teoría en aspectos
tales como: por un lado, el sistema político
no siempre ha sido el meca- nismo más eficiente para procesar las demandas sociales; en segun-
do lugar, la profesionalización de la burocracia y su independencia del sistema de partidos
casi nunca tuvo los alcances deseados; y, por
último y quizás
como factor más trascendente, la obsesión por controlar a la administración tuvo como resultado
un desarrollo del mandato legal en términos
procedimentales y no sustantivos, lo cual condujo en la mayoría
de los casos a rigideces
atentatorias contra la eficiencia de la gerencia financiera
pública.
En el presente se vienen produciendo y se proyectan hacia el futuro diversos
ajustes al modelo representativo puro, todos ellos en el sentido de desarrollar
mecanismos de transmisión y control del mandato ciudadano adicionales a las
competencias tradicionales de los organismos legislativos, al mismo tiempo que
se procura dismi- nuir la carga procedimental y las rigideces del mandato
legal.
|
El desarrollo de las nuevas formas de participación ciudadana
alteran los
procesos financieros previos en:
|
La iniciativa del gasto y
la asignación de recursos fiscales a progra- mas, actividades y proyectos deja
de ser derivación exclusiva de una planificación de lo general a lo particular,
para convertirse en un pro- ceso decisorio de abajo hacia arriba donde el rol
importante lo juega la clientela
directa.
La ejecución del gasto y la
administración de los recursos deja de ser, exclusivamente, una responsabilidad
de los servidores públicos para
|
desembocar en la administración directa por los propios beneficia- rios, en su manejo por ONG
creadas para el efecto e, inclusive, por entidades privadas.
|
El control de la gestión financiera de los organismos y servidores pú- blicos deja de ser función
exclusiva de la auditoría externa
ejecutada por entidades estadales, para convertirse en una vigilancia
concu- rrente de los grupos de usuarios o beneficiarios.
La rendición de cuentas y
la correspondiente determinación de res- ponsabilidades para los organismos y
servidores públicos, deja de ser un proceso exclusivamente interno del Estado
por medio de sus tres poderes tradicionales, para convertirse en un vínculo
directo entre servidor y clientela, ya que esta última adquiere competencias de
de- terminar o promover sanciones y/o castigos.
1.2
La política fiscal
La obtención de ingresos, la ejecución de gastos, el financia- miento
para cubrir déficit y la inversión de excedentes de liquidez, constituyen el
proceso de trabajo que hemos denominado adminis- tración financiera pública. La
política gubernamental que orienta este
proceso es reconocida como la política
fiscal que se integra es- trechamente con otras políticas gubernamentales,
como la moneta- ria y la cambiaria, todas ellas englobadas en el concepto de
política económica del Gobierno.
La articulación de estas políticas, sus impactos en el creci- miento y la estabilidad macroeconómicos, los modelos
que inspiran la fijación
de objetivos y metas para el conjunto
y cada una de ellas, etc., conforman el objeto de estudio y trabajo de los
economistas y de los organismos de gobierno responsables de la gerencia
económica del Estado y, obviamente tales temas no son materia
de análisis en este documento.
Sin embargo, a diferencia de la administración financiera pri- vada que solo debe responder a los objetivos
organizacionales, la ad- ministración financiera pública debe servir eficientemente y en for- ma
simultánea a dos señores o amos: a los objetivos
institucionales, de un lado, y a las metas de la política fiscal, del
otro.
Tomando un simple ejemplo ilustrativo podemos decir que los reportes financieros todavía están
diseñados para la rendición de cuentas (accountability)
y no para el uso de los responsables de la política fiscal.
1.3
Teoría administrativa
|
Los
procesos de la administración financiera pública han es- tado históricamente
inmersos en una tramitología burocrática funda- mentada en:
|
|
Descomposición del trabajo
en tareas simples y repetitivas. El establecimiento de controles cruzados.
Una rendición de cuentas de cada responsable de la
ejecución de las tareas.
La fragmentación de la autoridad
superior en torno a funciones y no a procesos integrados, sin
que nadie, finalmente, responda efec- tivamente por los resultados finales en
términos de la eficiencia con que se obtienen, asignan y ejecutan los recursos
fiscales.
|
Dificultades para aplicar los cambios
|
Rigidez institucional.
|
Competencias y funciones
sobre un mismo hecho asignadas a entida- des distintas.
Dificultad de medir rendimientos.
|
|
|
Modernización de la administración financiera pública Autoliquidación de impuestos por los propios
contribuyentes. Recaudación y procesamiento del soporte de los tributos
por la red bancaria.
|
Generación de compromisos, obligaciones, pago y registro contable del gasto público por sistemas computacionales.
|
Manejo de las inversiones de tesorería a través de las mesas de dinero. Compras estadales por medio de
agencias internacionales especiali- zadas.
Modalidades
de la gerencia financiera pública
Si bien el cambio permanente parece ser una característica propia de las
organizaciones tanto públicas como privadas, es evi- dente que ni en las
segundas, ni mucho menos aún en las primeras,
se han presentado episodios reformadores que puedan ser califica- dos
como revolucionarios y radicales, es decir, que modifiquen todo y de raíz. Obviamente, el cambio
revolucionario tampoco es un rasgo de la administración financiera pública, la
cual, por su propia esen- cia, constituye un fenómeno resistente a las
modificaciones.
La modalidad gradual
de los cambios en la administración fi- nanciera determinó que los distintos esquemas históricos que se han impulsado, si bien predominantes durante largos
períodos, nunca alcanzaron a sustituir
completamente a los previos teniendo
como resultado la coexistencia de principios, organizaciones, funciones,
procedimientos, tareas y recursos, cuyos
rasgos contradictorios po- demos percibir aún hoy día.
En consecuencia, para comprender la realidad sobre la que debe operar
cualquier estrategia modernizante, resulta inevitable re- pasar rápidamente las principales modalidades2 que están detrás de
 |
2 Brusa, José M. Gerencia Financiera Pública. Banco Interamericano de Desa- rrollo. Departamento de Integración y Programas
Regionales. División Fiscal. Año 2.000
los procesos
actuales de la administración financiera en la región y evaluarlos a la luz de las
tendencias comentadas en el capítulo anterior.
2.1
El esquema
tradicional
En la región, la administración financiera pública tradicional se estableció en un contexto
de política fiscal ortodoxa y persiguien- do,
casi exclusivamente, el control de legalidad sobre la ejecución del mandato presupuestario y la
vigilancia sobre los responsables del manejo de fondos y bienes en
prevención de los delitos contra la administración pública que los mismos
pudieran cometer.
|
Si
bien el principal requisito fiscal era el equilibrio presu- puestario, los objetivos “policiales” de la administración financie- ra, es decir, vigilancia sobre contribuyentes y
funcionarios de ma- nejo, la sumergió en estructuras, funciones y tareas
administrativas precapitalistas y casi coloniales. De esa época son instituciones tales como:
|
El control previo
externo de las contralorías.
|
Los libros de contabilidad presupuestaria centralizados.
|
Las fianzas que debían
otorgar a los funcionarios por manejo de valo- res, fondos y bienes bajo su
responsabilidad.
|
La rendición individual de cuentas documentadas.
|
Los juicios de cuenta o de
responsabilidad fiscal que se llevaban a cabo
por los organismos estadales de control fiscal, sin intervención del Poder
Judicial.
|
Las facultades de investigación con las que se
dotaba el poder de control fiscal.
|
Los sistemas de
contabilidad centralizados divididos en cuatro: Pre- supuesto, Fondos y
Valores, Deuda y Bienes.
|
La no separación entre las
finanzas del tesoro público y las del ente emisor.
|
La recaudación de impuestos
a través de ventanillas a nivel nacional. El pago de emolumentos en efectivo a
funcionarios por medio de fun- cionarios habilitados o pagadores subalternos.
Los ejemplos anteriores ilustran suficientemente acerca de los rasgos,
por demás conocidos, del modelo tradicional de administra- ción financiera. Lo llamativo de la lista de ejemplos
es que muchos de ellos, cuando no la totalidad, sobreviven aún.
Con el correr del siglo XX, el crecimiento y diversificación de
las
organizaciones públicas, así como la creciente complejidad de la política fiscal,
fue complementando el modelo tradicional, sin que el mismo
perdiera los rasgos básicos señalados, con estructuras dife- renciadas según
funciones. Nace así un conjunto de organizaciones administrativas con
competencias específicas para intervenir en los procesos de las finanzas
públicas.
Direcciones de igual nivel jerárquico empiezan a hacerse car- go de
funciones separadas en materia de: presupuesto, tributación, catastro, aduanas,
tesorería, crédito público, contabilidad, compras, administración de personal y
administración de bienes muebles e inmuebles.
Funciones todas ellas que se estructuraron jerárquicamente a partir de
autoridades centrales, de cuyas políticas, normas y procedi- mientos dependían
las unidades que cumplían funciones similares en los niveles inferiores.
|
Siguiendo
el modelo clásico de la teoría administrativa, las funciones anteriores se
subdividieron estructuralmente en su inte- rior aún más:
|
Administración tributaria: política,
recaudación, estadística y auditoría.
Presupuesto: formulación, ejecución y seguimiento.
Si se vuelve a los inicios de la implantación del modelo tra- dicional se
debe recordar que la gerencia financiera pública ya ha- bía nacido fragmentada estructuralmente entre las competencias
del Congreso, de los órganos externos de control y de la propia admi-
nistración. El patrón funcional del desarrollo posterior que se ha
esquematizado, fragmentó estructuralmente casi hasta el infinito la gerencia
financiera pública.
Entrada la segunda mitad del siglo
XX y para la eficiencia de la
gerencia
financiera pública considerada como un todo, el panorama fragmentado y
burocratizado que se viene comentando solo permitía confiar en un adecuado
funcionamiento de las líneas de autoridad y responsabilidad y de los mecanismos de coordinación interinstitu-
cionales. En esas circunstancias las finanzas públicas
asisten al ad- venimiento del llamado modelo
planificador.
2.2
Modelo planificador
A partir de los años cincuenta y casi durante
las dos décadas siguientes la región fue impactada con la concepción del Estado pro- motor del desarrollo como
ideología predominante para vencer el atraso
y cerrar la brecha con los países industrializados.
|
Desde
el punto de vista técnico e instrumental, la concepción descansaba en un
conjunto jerárquico de herramientas deductivas:
|
La programación global
fijaba las metas macroeconómicas de creci- miento del producto, ahorro e
inversión.
|
La
programación sectorial, mediante la matriz de insumo /producto, descomponía estas metas según el
clasificador de actividades.
|
Dentro de cada actividad
las metas se dividían por responsabilidades públicas y privadas.
|
Para el sector privado se
diseñaban las políticas que inducían al cum- plimiento de las metas.
|
Para el sector público
el plan era imperativo y daba origen
al banco de proyectos y al plan de inversiones
públicas.
El plan de inversiones públicas se expresaba, conjuntamente con las demás actividades del Estado, en un
plan anual operativo que, por último, se reflejaba en el presupuesto por programas, actividades y proyectos cuyo manejo,
finalmente, constituía la principal y casi úni- ca herramienta de la
administración financiera pública.
En su camino deductivo, el modelo del Plan-Libro jamás
llegó a enfrentar los
problemas concretos de las actividades de la gerencia financiera pública. La modernización de ésta última quedó englo- bada en
la generalidad de la llamada Reforma Administrativa que apostaba a mejorar los sistemas horizontales y difundidos de admi-
nistración con el trasplante de técnicas de la gerencia privada, como era el caso de la teoría
sobre la toma de decisiones y, principalmente, a la profesionalización del servicio civil por
medio de una carrera basada en el mérito.
|
Sin
embargo, a pesar del abandono progresivo de la idea de un Estado responsable
principal de promover el desarrollo, en el pre- sente sorprende comprobar la
perduración de los efectos del modelo planificador sobre la complejidad y
fragmentación de la gerencia fi- nanciera pública, tal como se señala a
continuación:
|
La relación servicio público/clientela en lugar de hacerse más estre-
cha y directa se transformó en un círculo
cerrado de retroalimenta- ción entre la tecnocracia planificadora central y el servidor
público, quien pasó a responder por el cumplimiento de metas fijadas
deduc- tivamente en lugar
de contrastar su acción con la satisfacción real de las demandas
de los beneficiarios finales de la gestión pública.
|
El instrumento
presupuestario, en lugar de flexibilizarse para abrir campo a otras
herramientas de la gerencia financiera, fue elevado casi a mandato divino, pero
ahora sofisticadamente complejo con clasi- ficaciones cada vez más detalladas,
redes de actividades, identifica- ciones de insumos y productos, descripción de
actividades, tareas, proyectos y obras, cuadros de metas, coeficientes de
costo, etc., todo ello con un gran esfuerzo formalizador previo contradicho
permanen- temente por el peso posterior de los hechos reales.
La fragmentación de la
gerencia financiera en el interior de la propia administración, presente ya en
el modelo tradicional que al menos la mantenía jerárquicamente encabezada por
los Ministerios de Finan- zas o Hacienda, alcanzó su máxima expresión al
dividirse el gasto público en dos mundos: los mal llamados
gastos de funcionamiento, y los de inversión,
distintos conceptualmente del gasto corriente y de capital, respectivamente.
La superposición del modelo clásico con el planificador en- gendró en la
región una administración financiera pública cuyas ca- racterísticas, aun
cuando no puedan ser señaladas como causantes principales, claramente no
impidieron la crisis fiscal de los ochenta ni
ayudaron a los países a salir de ella. El ajuste que parece haber dado
resultados y consolidado la estabilidad en la región, tuvo que valerse de
herramientas gerenciales adicionales, no siempre orto- doxas, como se comenta a
continuación.
2.3
Estilo gerencial
del ajuste
En los primeros años de los ochenta, la llamada crisis de la deuda
externa que vivió la región obligó a adoptar un conjunto de medidas dirigidas
al restablecimiento de los equilibrios macroeconó- micos que fueron conocidas
como el ajuste estabilizador.
En el campo de las finanzas públicas,
el ajuste significó
tanto reformas de política fiscal, con sus lógicas consecuencias en la admi- nistración financiera, como alteraciones significativas en los instru- mentos propios de la gerencia
pública, todas ellas en el sentido de recobrar
el control central
sobre las variables
del ingreso, el gasto y el financiamiento.
Dado que la crisis se manifestó en la incapacidad de atender la deuda externa, el reordenamiento de la economía
ideó una pro- gramación macroeconómica con base en el enfoque monetario
de la balanza de pagos y la consecuente fijación de metas
y políticas para el cumplimiento de las mismas,
articulando las proyecciones de los tres balances:
el fiscal, el monetario y el de pagos externos. Desde el punto de vista de la administración financiera pú- blica, la emergencia económica impuso la dictadura de un sis- tema centralizado de administración de caja (cash management system), consistente en proyección de flujos detallados y conso- lidados
con base en los períodos
más cortos posibles,
inclusive, diarios; control
de los flujos de ingresos
en línea con las proyec- ciones; control de los flujos de egresos según
el programa; manejo centralizado de los saldos operacionales de caja; manejo centrali-
zado del endeudamiento del sector público; límites
estrictos a las variaciones del crédito monetario neto de los bancos centrales a
los tesoros públicos.
|
Impactos sobre la administración financiera
|
Sistema centralizado de administración de caja.
|
Proyección de flujos
detallados con base en los períodos más cortos
posibles (incluso diarios).
|
Control del flujo de
ingresos y egresos. Manejo centralizado de los saldos
de caja.
Beneficios
. Reestablecimiento de la unidad
de mando central
en el manejo de las
finanzas públicas, dándose el primer paso para la integración del proceso
financiero.
|
Cambios importantes
|
El presupuesto público
(plan financiero) cedió su importancia al pro- grama anual mensualizado de caja
(límite para comprometer, causar y
pagar).
|
Las técnicas
presupuestarias derivadas del modelo planificador per- dieron vigencia ante el
programa financiero de caja.
La contabilidad pública
cedió ante los sistemas de información de emergencia (la deuda se conocía más
por los datos de los acreedores que por los registros administrativos)
Las anteriores observaciones podrían ser ampliadas pero bas- tan para
fundamentar la siguiente conclusión:
Si bien el ajuste fortaleció la gerencia central de las finanzas públicas
en el sentido de reintegrarlas en torno al principio de la unidad de mando, el proceso de modernización definitivo requiere aún del rediseño del conjunto del proceso estatal
de obtener, asignar y administrar eficientemente los recursos públicos para eliminar las distorsiones aún vigentes provocadas por la superposición de mode- los que respondían a
realidades y momentos históricos antagónicos con el actual, y adecuar
la administración financiera del Estado a las
tendencias futuras en materia de reforma del Estado y a las perspec-
tivas tecnológicas disponibles.
2.4
El modelo
SIMAFAL
Cuando se explicaron las características del modelo tradicio- nal, se comentó que la desintegración primera y más importante de la
gerencia financiera pública se produjo en aquellos países de América Latina que
adoptaron el control previo externo sobre los actos admi- nistrativos de la
gestión pública.
Esta modalidad, notoria en toda el área que estableció el orde- namiento
de sus finanzas con motivo de las Misiones de KEMERER durante los años veinte y treinta,
introdujo un factor que posterior-
mente distorsionó
la eficiencia y responsabilidad de la administra- ción financiera y su
eliminación ha sido recomendada y perseguida con ahínco por la cooperación
técnica internacional para con la re- gión, particularmente la bilateral
proveniente de los países anglo- sajones que por tradición están afiliados a la
práctica de una audito- ria independiente y obviamente posterior.
Simultáneamente con el combate al control previo externo y la consecuente reforma de los organismos
superiores de control, contralorías y tribunales de cuentas, la cooperación que
se viene co- mentando hizo énfasis en el concepto de responsabilidad en el for-
talecimiento de la disciplina contable en el interior del Estado, en el
desarrollo del sistema de control interno de la administración y en la
tecnificación de la actividad de auditoría.
Como una continuación de la línea de acción que se viene co-
mentando, y a partir del estudio
de la experiencia de varios países de la región que han introducido reordenamientos totales o parciales en el manejo
de sus finanzas públicas, bajo el auspicio
del Proyecto Re- gional de Administración
Financiera de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos,
USAID /RFMIP, se ha elaborado y presentado a la consideración tanto de donantes
como de países, el llamado
Modelo de Sistema Integrado de Administración Financiera
y Control para América Latina (SIMAFAL).
El Estado
y la administración pública
3.1
Sistema de administración financiera
Si definimos a la administración3
en su
sentido objetivo, como la realización de acciones que con el uso de medios y
recursos se orienta a la obtención de fines, y si aplicamos esta concepción a
la administración pública, encontramos que los fines que ésta gestiona son los
fines del Estado. Dichos fines se obtienen por la acción de distintas entidades
y organismos que integran la macro organización del Estado, que en su conjunto
procuran el bien común.
|
Para
delimitar el campo de acción del Estado, es conveniente citar algunos conceptos
básicos, como los siguientes:
|
Administración Pública: Organización con personalidad jurídica, que desarrolla su actividad
para satisfacer el interés general.
Autonomía: Característica
jurídica de entes integrantes de la adminis- tración pública de expedir su
propia normativa subordinada al orde- namiento jurídico estatal.
 |
3 Silva García, Francisco. SIMAFAL 2000. Sistema
Integrado Modelo de Admi-
nistración Financiera, Control
y Auditoria para América Latina.
Proyecto de Responsabilidad y Anticorrupción para las Américas. http: // WWW.
Respon- danet.com
|
. Avocación:
Acto por el cual el órgano superior
puede ejercer una competencia atribuida al inferior.
|
Competencia administrativa:
Conjunto de funciones cuya titularidad otorga el ordenamiento jurídico a un
órgano administrativo.
|
Delegación: Es un acto en virtud
del cual un órgano administrativo en- carga a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de
funciones, conservando la titularidad sobre las mismas.
|
Descentralización: Mediante
la descentralización administrativa se transfieren de manera definitiva
funciones que desempeñan órganos de la administración central a favor de
entidades de derecho público de la administración pública institucional
(descentralización funcio- nal) o de régimen local–regional (descentralización
territorial).
Desconcentración: La titularidad y el ejercicio de las competencias de los órganos
administrativos pueden ser desconcentrados en otros órganos jerárquicamente dependientes; su efecto
será el traslado
de la competencia al órgano
desconcentrado.
3.2
Estructura del sector público
Las operaciones de producción de bienes y servicios del Es- tado, se realizan dentro de un marco organizacional, conocido con el nombre
de Administración pública. En la
organización del sector público, se puede
decir que, los programas, actividades, proyectos y las unidades descentralizadas y desconcentradas,
constituyen las células donde se realizan los procesos de producción de bienes
y servicios.
|
Los
programas y proyectos del sector público se desarrollan por intermedio de las
diversas entidades públicas, dependiendo de las
características de sus productos o servicios y a quienes van dirigi- dos. En
consecuencia, es importante estructurar la organización del sector público de
una manera viable para que facilite la consecución del bienestar de la
sociedad; la siguiente clasificación podría cum- plir este propósito:
|
Sector público no financiero.
|
Función ejecutiva: Presidencia de la República y ministerios, entida- des adscritas y empresas públicas
no financieras.
Función legislativa.
|
. Organismos del Estado: Según la Constitución de cada país, Contralo- ría General, Fiscalía
General, Defensoría del Pueblo, Tribunal
Supre- mo de Justicia, Consejo Nacional Electoral y otros organismos.
|
Organismos estadales o
regionales: Gobernaciones, Poder Municipal, empresas estadales o municipales y
otros organismos regionales.
|
Universidades
Sector público financiero: Entidades financieras.
Desde el punto de vista financiero, la organización del sector público
facilita la identificación de los destinos de los recursos de una forma agregada, capaz de cuantificar
de una manera global los flujos presupuestarios en los grandes propósitos que
debe cumplir el Estado en la prestación de servicios a la sociedad.
3.3
La administración pública: un macro-sistema
Si aplicamos la teoría general
de los sistemas a la macro orga- nización del Estado, es posible concebir
a la administración pública
como un macro-sistema conformado por
varios sistemas administra- tivos y sistemas
de apoyo, como los siguientes:
1)
Sistemas administrativos:
1.1 De planificación
1.2 De inversión pública
1.3 De administración financiera:
1.3.1
Subsistema de presupuesto
1.3.2
Subsistema de rentas
1.3.3
Subsistema tesorería
1.3.4
Subsistema de crédito público
1.3.5
Subsistema de contabilidad
1.4 De organización
1.5 De recursos
humanos
2)
Sistemas de apoyo:
2.1 De información
2.2 De control y auditoría
De los sistemas administrativos nos interesa analizar, en este trabajo, el Sistema de administración financiera y, en particular, el
Subsistema de presupuesto, en virtud
de la estrecha vinculación que existe entre ellos.
3.4
Sistema de administración financiera
En el ámbito del sector público se define al Sistema de Admi- nistración
Financiera como el conjunto de subsistemas, principios, normas, recursos y
procedimientos que intervienen en las operacio- nes de programación, gestión y
control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la
concreción de los objetivos y metas del Estado en forma eficiente.
Desde otro punto de vista, también se define como un sistema integrado, que mediante la planificación, determinación, obtención, utilización, registro, e información y control,
persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estado para la satisfacción de las
necesidades colectivas.
3.4.1 Elementos
Constituyen elementos componentes del sistema de adminis- tración
financiera los siguientes subsistemas: Presupuesto, Tributa- rio, Tesorería,
Crédito público y Contabilidad. Los subsistemas men- cionados deben ser considerados de manera integrada, formando una unidad
conceptual indisoluble, en virtud del fin único que todos persiguen: la mejor
gestión financiera (ver anexo No. 2)
La integración es de tal naturaleza, que la determinación y re- caudación
de las rentas inciden en la programación del presupuesto; la ejecución de éste
se traduce en activos, pasivos, ingresos y gastos, los mismos que registra e
informa la contabilidad y afectan a los sub- sistemas de Tesorería y Crédito
público, cuyas incidencias son nue- vamente objeto de registro e informe por la
contabilidad.
La característica fundamental del Sistema de administración
del sector público consiste en la aplicación del principio de centra-
lización administrativa en un solo organismo rector,
y la descentra- lización operativa en el nivel institucional, el mismo debe aplicarse
considerando los siguientes preceptos generales:
. Efectividad de resultados
. Eficiencia operativa
. Gestión financiera integrada
. Transparencia de gestión
. Difusión de información financiera veraz y oportuna
3.4.2 Centralización
administrativa (normativa)
Implica que la administración del gobierno central por inter- medio del ministerio a cargo de las finanzas
públicas, en calidad de organismo central rector de la
función financiera del gobierno, cuenta con competencia para dictar las normas
para el adecuado fun- cionamiento de la administración financiera; normas que
deben ser cumplidas por todas las entidades
y organismos que reciben recursos financieros del Estado.
|
La
centralización debe dar orientaciones desde el punto de vista de políticas, normas
y procedimientos para el funcionamiento de cada uno de los subsistemas. En términos concretos, la centrali- zación normativa
en el ámbito de cada uno de los subsistemas de la administración
financiera significa:
|
Definición de políticas generales que enmarquen el funcionamiento
de cada uno de los subsistemas.
|
Elaboración y aplicación de
normas, metodologías y procedimientos generales y comunes que regulen la operación de cada subsistema, sin perjuicio de las adaptaciones que deban realizarse, de
acuerdo a las características particulares y especificidad de los distintos
tipos de entidades y organismos públicos.
Las normas, metodologías y
procedimientos a diseñarse para cada subsistema deben considerar, a su vez, las
características y conteni- dos de las diseñadas para los otros subsistemas.
3.4.3 Descentralización operativa
Significa que las entidades y organismos que reciben recursos financieros
del Estado, tienen responsabilidad directa por la admi- nistración de los
mismos y que, en consecuencia, disponen de fa- cultad sobre todas las
operaciones inherentes a la gestión financiera institucional.
La descentralización operativa se basa en que la administra- ción del
sistema financiero, para que sea eficiente y eficaz, debe efec- tuarse en cada
una de las entidades públicas.
Los conceptos de centralización y descentralización no son contrapuestos,
sino más bien complementarios. En un sistema ade- cuadamente estructurado es necesario lograr un apropiado
equilibrio entre las funciones que deben estar centralizadas y las que
deben estar descentralizadas.
La descentralización del sistema de administración financiera puede
asumir distintas formas y niveles; el mayor o menor grado de descentralización
estará vinculado con el marco político, jurídico y administrativo de cada país;
con las mayores o menores capacidades de gestión de las entidades y organismos
públicos, y con las carac- terísticas de cada uno de los subsistemas que
integran el sistema de administración financiera.
De tal manera que es diferente el grado de descentralización en un ministerio que en una universidad o
en un municipio; en estos dos últimos casos, el nivel de descentralización es
superior ya que se trata de niveles con autonomía de gobierno concedida por la
consti- tución y las leyes.
3.5
El presupuesto público y su importancia
|
El
presupuesto público es un instrumento del gobierno que constituye el motor de
la administración del Estado y, alrededor de él, se desenvuelve gran parte de la vida económica del país. Son pocas las decisiones cotidianas de la
política y administración que no
estén vinculadas con los ingresos y egresos del presupuesto pú- blico. Entre estas decisiones, se pueden mencionar
las siguientes:
|
Cuando el Estado crea o suprime impuestos.
|
|
Cuando aporta recursos para el financiamiento de las universidades. Cuando crea o suprime cargos públicos.
|
Cuando decide llevar adelante
un proyecto de inversión.
Cuando aumenta las remuneraciones de los servidores públicos.
Todas estas
decisiones influyen de distintas formas en el desa- rrollo de las actividades productivas y financieras del país.
3.6
Conceptos de presupuesto público
El presupuesto
público es uno de los principales instrumentos del Plan Operativo Anual (POAN), en el cual se asignan
los recursos financieros para el cumplimiento de los objetivos
y metas estableci- dos por el gobierno.
El presupuesto
constituye una herramienta que le permite a la entidad pública cumplir con la producción de bienes y servicios para la
satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol
asignado al Estado en la economía.
En este contexto, el presupuesto público moderno tiene dos elementos
fundamentales: uno, relacionado con los objetivos y los resultados esperados y,
el otro, con la programación y asignación de los recursos necesarios para el
cumplimiento de dichos objetivos.
Esta relación, objetivo versus recursos, es la que le da sentido al presupuesto, de lo contrario, sólo
sería un listado de compras del gobierno a realizar en un ejercicio financiero.
3.7
Los principios del presupuesto
|
|
. Programación. Por su naturaleza misma,
el presupuesto tiene
un conte- nido y forma de
programación, es decir, el presupuesto debe expresar con claridad los objetivos
y metas, las acciones necesarias para alcan- zar dichos objetivos y metas y el
cálculo de los recursos estimados expresados en unidades de medida traducidas a
variables monetarias denominadas
asignaciones presupuestarias o créditos presupuestarios. Equilibrio. Quiere decir que el presupuesto público debe formularse y aprobarse en condiciones
reales, de tal manera que los egresos sean equivalentes a los ingresos y
correspondan a los recursos totales es- timados a recaudar en el ejercicio
presupuestario; cualquier diferen- cia debe ser financiada con recursos
provenientes de la capacidad de endeudamiento de las entidades públicas en los
términos y niveles legales, realistas y concretos.
Transparencia. Este
principio tiene que ver con la acuciosidad y es- pecificidad con que se deben
expresar los elementos presupuestarios.
|
Todos los documentos presupuestarios deben expresar en forma orde- nada y clara los recursos y
acciones necesarios para cumplir con los objetivos y metas.
|
Universalidad (unidad).
Dentro de este postulado se sustenta la ne- cesidad de que aquello que
constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él. Naturalmente que
la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga de presupuesto.
Si este sólo fuera la expresión financiera del programa de gobierno, no cabría
la inclu- sión de los elementos en términos físicos, con lo cual la programación
quedaría truncada. En la concepción tradicional se consideraba que este principio
podía exponerse cabalmente bajo la “prohibición” de la existencia de fondos extra-presupuestarios.
|
Racionalidad. Implica
formular y ejecutar
presupuestos austeros, es decir, no realizar gastos suntuarios e impedir el desperdicio y el mal uso de los recursos. También se
relaciona con la optimización en la satisfacción de las necesidades públicas, es decir, tratar lo más que se pueda
utilizando lo menos posible.
|
Flexibilidad. Se refiere a
la no rigidez de las estructuras de las catego- rías programáticas y de los
créditos presupuestarios, es decir, que el presupuesto puede ser modificado de
acuerdo a la evaluación de los resultados y a las disposiciones legales y normas
técnicas previamen- te establecidas.
Difusión. El documento (presupuesto público),
debe ser ampliamente difundido, toda vez que constituye el instrumento del gobierno para un ejercicio financiero, mediante el
cual se concreta la realización y
producción de bienes y servicios públicos en beneficio de la so- ciedad, los
mismos que se financian con la contribución de toda la población.
3.8
Características
metodológicas del presupuesto público
En el uso de las técnicas presupuestarias se deben considerar las
particularidades que, desde el punto de vista metodológico, tie- nen los
procesos productivos de los organismos del gobierno central, organismos descentralizados y empresas públicas no financieras, así
como las
diferentes normas legales existentes para la aprobación de los respectivos
presupuestos.
|
Es por
ello que, a pesar de que en todos los organismos públi- cos se llevan a cabo
las mismas etapas del proceso presupuestario,
las características de realización de las mismas son diferentes según el
tipo de organismo del que se trate, es decir,
|
Si bien los anteproyectos
de presupuesto de todos los organismos del sector público deben responder a la
política presupuestaria que para dicho sector define el más alto nivel de
gobierno; las metodologías, formularios e instructivos para elaborar los presupuestos
de las de las empresas públicas son
diferentes a los del gobierno central y a los de los organismos autónomos. En
este último caso, tienen bastantes similitudes con los del gobierno central,
salvo que incluyen proyec- ciones de estados económicos y financieros.
|
Normalmente son diferentes los órganos responsables de la aproba- ción de los presupuestos y también son diferentes los conceptos que se
aprueban. En el ámbito del gobierno central
e incluso de los orga- nismos descentralizados, la aprobación significa un límite
para gas- tar. En el caso de las empresas públicas,
la aprobación significa
con- formidad con las políticas de la empresa
y no implica limitaciones en el nivel del gasto.
|
El régimen de modificaciones presupuestarias para el gobierno central y para los organismos autónomos
implica restricciones y limitaciones congruentes con el carácter
de aprobación de los créditos
presupuesta- rios, mientras que para las empresas públicas,
dicho régimen es mucho
más
flexible y reglamentado básicamente en el interior de las empresas.
La programación de la ejecución es aplicable al gobierno y a los orga- nismos
descentralizados, pero ella asume características diferenciales para las
empresas públicas.
En materia de evaluación, la que se realiza en el nivel del go- bierno
central y organismos autónomos está orientada a medir gra- dos de avances o
desvíos con relación a la programación, vinculando variables físicas y
financieras. En el caso de las empresas públicas, además de lo anterior, se
debe evaluar la situación económica, finan- ciera y patrimonial, adoptando
criterios e indicadores similares a los que utiliza el sector privado.
Técnicas aplicadas en
el proceso presupuestario público
Los métodos empleados y por emplear dentro del sector pú- blico, se han
preparado tomando en cuenta diversas técnicas, como son: tradicional o clásica,
por programas, presupuesto base cero, pla- neación-programación-presupuestación,
y las técnicas híbridas que resultan de combinaciones entre una o más de las
anteriores.
En los párrafos siguientes se analizan brevemente las caracte- rísticas
generales de cada una de ellas, profundizando un poco más en la técnica
del presupuesto por programa, por ser la que de manera
implícita está consagrada en nuestra Carta Magna y en la Ley Orgá- nica de
Administración Financiera del sector público, instrumentos que exigen la
elaboración del presupuesto público tomando en cuen- ta los objetivos,
materializados estos en bienes y servicios, con el señalamiento, a su nivel, de
indicadores de gestión que garanticen la realización de eficientes sistemas de
control de gestión por resulta- dos o desempeño.
4.1
Presupuesto tradicional o clásico
Esta técnica estuvo
vigente en Venezuela hasta el año 1971,
cuando se implantó el presupuesto por programas con carácter legal.
Son diversas
las definiciones que se ofrecen
de la forma clásica para presupuestar en el sector público; no obstante, para simplificar,
se entenderá por
presupuesto tradicional o clásico, a un instrumento financiero y de control que
subordina la consideración de los aspec- tos físicos de metas y de recursos
reales del presupuesto a la adqui- sición y contratación de los bienes y
servicios según su naturaleza, que sólo constituyen medios para el cumplimiento
de los objetivos.
En la mayoría de los casos, el presupuesto tradicional se pre- senta por partidas presupuestarias en capítulos asociados
a la estruc- tura organizativa del nivel institucional considerado.
Las ventajas de esta técnica
se podrían resumir
diciendo que es muy sencilla
de aplicar y no requiere de personal altamente ca- lificado, por cuanto se basa
más en la intuición que en la razón. Su sencillez es precisamente lo que ha
dificultado su erradicación.
|
Las limitaciones se podrían sintetizar
como sigue:
|
La técnica no se vincula con un proceso
conciente y racional
de pla- nificación.
|
No permite la gerencia por
objetivos o resultados, por tanto, se diluye la responsabilidad por el logro de
las políticas y objetivos institucio- nales.
|
Al no contemplar aspectos
físicos de metas y de recursos reales, se dificulta la conformación de
indicadores de gestión.
En consecuencia con lo
anterior, dificulta la proyección de presu- puestos para ejercicios futuros.
4.2
Presupuesto base cero
Esta es otra técnica empleada en el sistema presupuestario del sector público,
que ha sido aplicada en algunas empresas
privadas y en reducidos casos dentro del sector público. La técnica
cobró im- portancia por el uso dado por Jimmy Carter en el estado de Georgia y posteriormente dentro del sector
público estadounidense cuando desempeñó la presidencia de su país.
El método se basa en que cada gerente, jefe de oficina o de pro- gramas
debe justificar el presupuesto solicitado en forma completa y con todos los
detalles, es decir, partiendo de cero y comprobando, de una manera convincente,
el uso de los recursos.
En este sentido, cada responsable debe preparar “un paquete de decisión”
incluyendo un análisis
de costos, propósitos, alternati-
vas, evaluación
de resultados e incluso el señalamiento de las conse- cuencias que ocasionará
la adopción de determinado paquete.
La técnica en análisis requiere
la existencia de un sistema
de planificación mediante el cual se le fijen
a los organismos los objeti- vos y metas que estiman alcanzar
en un período determinado, para así,
facilitar las tareas de identificación detallada de las operaciones
y actividades, así como las alternativas y costos necesarios que per- mitan la
materialización de los planes.
En conocimiento de las políticas, objetivos y metas,
se procede a comparar el presupuesto con el plan, determinando las alternativas en- tre metas y costos establecidos en los paquetes de decisión, lo que permi-
te la elaboración del presupuesto base cero para el ejercicio considerado.
4.2.1
Requisitos
|
La formulación del presupuesto base cero requiere
el desarro- llo de las siguientes fases o etapas:
|
Preparar paquetes de
decisión, con el análisis y la descripción de to- das las operaciones y
actividades existentes o nuevas que lo deben conformar.
|
|
Realizar la clasificación
de los paquetes de decisión, para lo cual se efectúa un cuidadoso estudio de
costo–beneficio o una evaluación subjetiva de cada paquete de decisión de
acuerdo con su importancia. En este sentido, el paquete de decisión es un
documento que iden- tifica y describe una operación o actividad específica para
que las máximas autoridades puedan evaluar las que compiten con ella en la
asignación de recursos.
De igual modo, cada paquete
de decisión debe proporcionar la infor- mación suficiente y necesaria a la
máxima autoridad, para que esta pueda tomar la decisión de aprobarlo o no, y
apreciar si se dispone de los elementos suficientes de juicio que hagan
factible su evaluación durante su ejecución y posterior a esta.
4.2.2
Ventajas
El tipo de presupuesto en análisis, se podría afirmar que es una variante del presupuesto por
programas, en el sentido de que ambas técnicas requieren para su efectiva
aplicación, la presencia en
el presupuesto de
todos los elementos de la programación, como son los objetivos, las metas, los
recursos reales y, por valoración de estos, los recursos financieros.
La diferencia básica consiste en el enfoque
metodológico de am- bas técnicas. El presupuesto base cero al prepararse exigiendo el funda-
mento de lo que se va a presupuestar como si todo fuera nuevo,
requie- re de procedimientos más exigentes que el presupuesto por programas.
El presupuesto base cero es útil para los responsables de la geren-
cia del presupuesto dentro de la
organización. El gerente, jefe de oficina o de programa tiene
una mayor conciencia de la importancia que tiene su participación activa en la elaboración
cuidadosa de cada paquete de de- cisión, lo que se traduce en la preparación más racional del presupuesto.
4.2.3
Limitaciones
El presupuesto base cero requiere
para su éxito, la existencia de un sistema de planificación que le proporcione los elementos de la
programación fundamental, lo que hasta
la fecha no se ha podido
lograr, en parte, porque los planes cuando se los formula, lo que han ofrecido son unos lineamientos generales, sin que se informe
de las operaciones que deben orientar
la formulación presupuestaria del sector público y de las instituciones que lo conforman.
En la búsqueda de la perfección, o de hacer un uso más racio- nal de los
recursos, el presupuesto base cero origina una gran canti- dad de papeleo
dentro de los organismos que dificulta y entraba la formulación del
presupuesto.
Finalmente, el presupuesto base cero, como técnica, requiere
de una administración pública
con recursos humanos
altamente capacita- dos y con una estructura organizativa que emplee una avanzada tecno- logía de producción, aspecto
que está íntimamente relacionado con las economías de escala de producción
existentes en un momento dado.
4.3
Sistema de
planeación-programación- presupuestación
Otra de las técnicas empleadas para presupuestar dentro del sector
público es la conocida como “Sistema de Planeación – Progra-
mación – Presupuestación”, usada por un grupo de empresas, bási- camente, en Estados Unidos.
Mediante este método se ofrece al usuario una visión plu- rianual de las
acciones que realiza el Estado, considerando en su contenido los objetivos
gubernamentales agrupados en programas para el período considerado.
4.3.1
Características
|
. La técnica en análisis es netamente centralizadora, proporcionando a los usuarios del documento presupuestario, en
una visión prospec- tiva, las alternativas de acción programadas para el
ejercicio presu- puestario que se proyecta.
Al presupuestar utilizando este método, la organización o nivel ins-
titucional que elabora el
presupuesto entiende que las actividades u operaciones a realizar no
constituyen un fin por sí mismas, sino que por el contrario, tales operaciones
o acciones se integran a los progra- mas, para que de esta forma se alcancen
los objetivos previstos en los planes para el período a presupuestar.
4.3.2
Ventajas y limitaciones
Las ventajas de la técnica son indiscutibles, pues la forma de acometer
el proceso presupuestario del sector público se hace utili- zando un método de
avanzada, que contempla como contenido pre- supuestario a todos los elementos de la programación presupuestaria, lo que facilita, no solamente los análisis
presupuestarios y, por ende, la asignación de recursos en forma más racional,
sino que también ofrece información muy valiosa para la estructuración
plurianual de los presupuestos gubernamentales.
Las limitaciones se podrían resumir diciendo que son las mismas que tienen el presupuesto por programas y el base cero,
en cuanto implican no disponer de un eficiente sistema de pla- nificación,
carencia de funcionarios capacitados para el uso de la técnica, dificultad en la cuantificación y medición de la produc- ción publica, en particular, del
establecimiento de las unidades de medida, entre otras.
4.4
Presupuesto por programas
La utilización del presupuesto por programas en Latinoamé- rica se
remonta a la década de los setenta, con su aplicación por primera vez en
Colombia y Cuba.
En Venezuela la técnica comenzó a emplearse desde el año 1962, cuando sus
autoridades acompañaron al proyecto de Ley de Presupuesto con los elementos de
la programación exigidos por el presupuesto por programas, hecho que duró hasta
el año 1971, cuan- do aprovechando los vacíos existentes en la Ley Orgánica de
la Ha- cienda Pública Nacional, se logró que el Congreso de la República
sancionara la Ley de Presupuesto sobre bases programáticas, y es más tarde, en julio de 1976 cuando se
aprueba la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, que obliga al uso legal del
presupuesto por programas en todos los organismos del sector público.
|
La
reforma de los sistemas presupuestarios en la América Lati- na se realizó en
forma simultánea con el establecimiento de los siste- mas de planificación; la
estrategia utilizada fue la siguiente:
|
Emplear el presupuesto por
programas en organismos públicos pi- lotos, y dependiendo de los resultados,
extenderla a todo el sector público.
|
Aplicar el presupuesto por
programas conjuntamente con el presu- puesto tradicional hasta tanto llegara el
momento propicio para su puesta en vigencia con la nueva modalidad. Esta fue la
experiencia aplicada en Venezuela cuando en 1962, como se indicó anteriormen-
te, se comenzó a presentar ante el Poder Legislativo el proyecto de Ley de Presupuesto en su forma
tradicional, acompañado de un anexo contentivo del presupuesto por programas.
La tercera estrategia
utilizada fue aplicar el presupuesto en todo el sector público; este fue el camino
seguido por la mayoría de los paí- ses, con el inconveniente de que la
estructura se hizo adaptando la estructura programática del presupuesto a la estructura organizativa. Un capítulo lo
representaba una dirección, y a ese nivel se abría un programa; una
división, un subprograma y una sección una actividad. Esta forma de estructurar la red de categorías programáticas se
cons- tituyó en un fuerte obstáculo para realizar la reforma presupuestaria
de nuestros países, pues como se sabe, una cosa es la estructura
orga- nizativa
y otra la programática; esta última surge porque las institu-
ciones producen bienes y
servicios terminales que atienden al logro de políticas, por lo que la estructura programática debe ser examinada
anualmente.
4.4.1
Bases teóricas
La teoría del presupuesto puede analizarse desde muy dife- rentes puntos
de vista, tales como instrumento de la planificación, como aspecto
básico de la política fiscal,
como proceso administra- tivo, como sistema de
información, entre otros, cada uno de estos temas de análisis son de tal naturaleza y complejidad, que han sido objeto de teorías y estudios especializados por muchos autores.
De todo el universo de posibilidades de planos en que pueda enumerarse la
producción pública, el presupuesto expresa aquel pla- no en que la enumeración
y definición de los productos hace posible la asignación previa y específica de
los recursos para lograrlos. El presupuesto es así un instrumento de asignación
de recursos para producir bienes y servicios, cuestión que con ser básica y a
veces decisiva en la ejecución de muchas políticas, no agota las formas o
instrumentos que puedan utilizarse para lograrlas.
Todos los instrumentos de regulación económico-social, por ejemplo, son medios de ejecución de políticas. Sin embargo, si bien
es útil esta separación entre instrumento de asignación directa de recursos e
instrumentos de regulación para definir el plano de lo presupuestario, no puede
aislarse el aspecto del otro o ignorar sus interrelaciones. En efecto, además
de las relaciones obvias de com- plementariedad que se dan entre ellos para
conformar el contenido de una política, no puede desconocerse que la gestión
y aplicación de los
instrumentos de regulación sólo es posible mediante la utili- zación de
recursos presupuestarios.
Entre tanto, el presupuesto es un artificio creado por el hom- bre. Es
decir, descansa en una construcción lógica que debe tener coherencia interna,
en el sentido de no contener contradicciones y, al mismo tiempo, debe ser eficaz a los propósitos
prácticos-concretos que justifican su diseño.
Como una forma
de tratar el carácter sistémico que tiene el pre-
supuesto, se recurre a las teorías de conjuntos y redes para desarro- llar el planteamiento teórico conceptual. La primera se utiliza como
instrumento para
deslindar el campo presupuestario del no presu- puestario. A su vez, la
utilización de la teoría de redes hace posible visualizar las interrelaciones
entre las acciones presupuestarias que realiza
el sector público
y, por tanto, delimitar y jerarquizar el ámbito
de los niveles de programación, o de las categorías programáticas.
El método de análisis utilizado en este trabajo implica partir de los conceptos más elementales que
sustenta la concepción de pre- supuesto, haciéndolos explícitos, para derivar
de allí las relaciones que necesariamente deben considerarse, en su contexto
global, de manera tal que los diferentes organismos públicos dispongan de un
lenguaje común al utilizar el presupuesto por programas como técni- ca para
presupuestar dentro del sector público.
4.4.2
Conceptos y definiciones básicos
Los conceptos básicos en la construcción teórica son los si- guientes:
Insumo
Son los recursos humanos, materiales, equipos y servicios que se requieren para el logro de un producto, expresados en unidades físicas o en su valoración
financiera.
|
Si se
toma como ejemplo la unidad de presupuesto de un orga- nismo cualquiera, son
insumos los siguientes:
|
Recursos humanos:
analistas de presupuestos, secretarias, personal
directivo y administrativo, etc.
En materiales, equipos y servicios: papelería, computadoras, escrito- rios, pasajes, viáticos, etc.
La asignación de estos diversos recursos permite realizar la elaboración
del proyecto de presupuesto anual, que constituye un producto a los efectos de
la teoría presupuestaria.
El concepto de insumo utilizado a los efectos presupuestarios tiene
algunas diferencias con el concepto de insumo como costo de producción. El
concepto de insumo-presupuestario se refiere a la do- tación de recursos reales
o a su valoración financiera; en cambio, el concepto de insumo-costo se refiere
a la utilización de recursos exi-
gida por la
producción del período presupuestario, sea en términos de reales o financieros.
El insumo-presupuestario refleja los recursos que es necesario adquirir
en un año para dotar a un centro de gestión productiva de la capacidad
programada de producción, mientras que el insumo-costo representa la
utilización de recursos para llevar a cabo la producción en el año
presupuestario, con independencia del período en que fue- ron adquiridos.
Por ejemplo, la asignación de recursos financieros para adqui- rir
máquinas computadoras, expresa la valoración de un insumo-pre- supuestario,
pero de ninguna manera dicha asignación es significati- va del costo imputable
a la respectiva producción por la utilización
de esa máquina. El insumo-costo, en este caso, es la depreciación por la
utilización, durante el ejercicio presupuestario, del equipo aplica- do a la
producción.
Un segundo aspecto en el que no coinciden ambos conceptos de insumo o recurso, se refiere a la
diferencia entre las adquisicio- nes
y utilización de productos consumibles, es decir, a la existencia de materiales. En este caso, el concepto
de insumo-presupuestario se refiere exclusivamente a la adquisición de
materiales, independiente- mente que sean utilizados total o parcialmente en la
producción del ejercicio presupuestario. En cambio, el concepto de insumo-costo
se refiere a los materiales efectivamente aplicados a la producción, esto es ajustando
la adquisición de materiales a la variación
de existencias.
Producto
Es el bien o servicio que surge como resultado, cualitativamen- te
diferente, de la combinación de los insumos que se requieren para su
producción. Así por ejemplo, en el caso de la construcción de viviendas, el
producto vivienda construida, es diferente cualitativa- mente de los insumos
utilizados para lograrla.
Aunque un bien o servicio
posee características cuantitativas y cualitativas, existen
casos en los que el predominio es de lo cuali- tativo sobre lo cuantitativo. En
lo que se refiere a los productos que se
materializan en bienes, suele predominar lo cuantitativo sobre lo cualitativo
(producción de acero, de aluminio, construcción de ca- rreteras, de represas,
etc.); por el contrario, en la producción de al- gunos servicios tales como lo
que presta un ministerio de relaciones
exteriores o la dirección de transito terrestre del ministerio respecti- vo, lo relevante tiene esencia más cualitativa que cuantitativa.
En el servicio de relaciones exteriores, por ejemplo, lo impor- tante es prestar un buen servicio
diplomático que haga posible que al país se le conozca, entre otras
cosas, por sus características cultu- rales, políticas y económicas, aspectos
que como se puede apreciar tienen un carácter eminentemente cualitativo.
Relación insumo-producto
Es la relación técnica que expresa la combinación de diversos insumos en
cantidades y calidades adecuadas y precisas para obte- ner un determinado
producto. Una relación insumo-producto es una de las diversas tecnologías de
producción posibles para realizar el proceso de producción.
Toda relación insumo-producto implica determinada relación de calidad
entre los insumos y el producto. Un coeficiente de insu- mo-producto, por su
parte, expresa una relación cuantitativa parti- cular, determinada por la
tecnología de producción entre un insumo (entre los varios necesarios) y el
producto perseguido.
Por ejemplo, el uso de siete (7) sacos de cemento por m3 de concreto producido o un (1)
profesor para atender a 40 alumnos, etc. Al proceso de combinar los diversos
recursos reales para obtener un producto se denomina proceso de producción.
En la ejecución de un programa de asistencia técnica a la ga- nadería, en
un ejercicio presupuestario cualquiera, un organismo agrícola puede requerir,
por ejemplo, setecientos trece (713) horas- año de diferentes especialistas,
treinta (30) computadoras, ciento cincuenta y nueve
(159) calculadoras, quinientos cincuenta y dos
(552) escritorios
ejecutivos con sus sillas, treinta (30) escritorios se- cretariales, doscientas
(200) resmas de papel, así como determinada cantidad de servicios de luz, agua,
teléfono, etc. como insumos reales programados para el año.
De lo anterior se deduce que, en una relación
insumo-produc- to, la cantidad y la calidad del producto que se desea lograr, así como su tecnología de producción, definen
las cantidades y calidades pre- cisas en que son requeridos los
insumos. En el caso del ejemplo, si la técnica que se emplea es tradicional y rudimentaria, ese producto
puede requerir
menor cantidad y calidad de insumos que en el caso de un sistema moderno.
Por otra parte, la forma en que esté organizado el ente agrícola y lleve a cabo sus rutinas
de trabajo, influirá
también en la cantidad
y la calidad de los insumos requeridos.
La relación entre un insumo y su producto puede adoptar di- versas formas o funciones, tal como se explica más adelante para las relaciones
de condicionamiento.
Relación de condicionamiento
Es una relación técnica por la cual determinados productos condicionan y a la vez son condicionados por la producción y carac- terísticas de
otros.
|
La relación de condicionamiento expresa algo muy práctico de la
realidad productiva de cualquier institución. Así por ejemplo, es obvio que para obtener el producto
Servicio de asistencia técnica a la ganadería, se requieren otras producciones que lo apoyen,
orienten y complementen. Por ejemplo, será necesario producir, entre otros productos:
|
|
Contratación y administración de personal. Dirección y coordinación.
|
|
Servicios de información del sector pecuario. Servicio de planificación y presupuesto.
|
Relaciones públicas. Finanzas.
En este caso, se
puede decir que el producto Dirección y
coor- dinación condiciona al producto Servicio
de asistencia técnica a la ganadería y lo mismo ocurre con las otras
producciones que apoyan o
complementan el producto mencionado.
|
Una
relación de condicionamiento se diferencia de una rela- ción insumo-producto,
en los siguientes aspectos:
|
La relación insumo-producto
vincula los requerimientos de recursos humanos, materiales, equipos de
producción y servicios con el pro- ducto.
La relación de condicionamiento es una relación entre productos ob- tenidos en un mismo ámbito y, por tanto, es una relación
de impli- cancia entre dos o más productos. Expresa
que para que se produzca
B en la cantidad y
calidad prevista es necesario que se produzca A o que la producción de A se justifica en función de la
producción de B. Así por ejemplo,
en una universidad para producir
el servicio Formación
de recursos humanos
en medicina se
requiere que existan servicios
de apoyo administrativo, tales como personal, contabilidad y mantenimiento; además, es necesario que se preparen normas e
ins- tructivos, etc. La producción de todos
estos servicios condiciona la cantidad del producto Formación de recursos humanos en medicina y no son insumos de él.
Concepto de acción presupuestaria
Es una agregación o combinación de acciones operacionales cuyos recursos
y productos son perfectamente definibles y excluyen- tes con respecto a otras
relaciones de insumo-producto.
La enumeración y combinación de acciones operacionales debe expresarse en un mismo plano de la
gestión productiva, con el objeto de que todo el universo de las acciones que
realiza una insti- tución pueda descomponerse en partes, y que ninguna de las
partes se intersecte con otras.
Esto permite que las acciones presupuestarias sean sumables en términos
financieros, sin duplicación alguna de productos e in- sumos, ya que, sus
productos no se intersectan. Es decir, un requisi- to fundamental de toda acción presupuestaria es que sus
productos sean excluyentes y jamás se intersecten con otros productos de otra
acción presupuestaria.
Por ser la acción presupuestaria una agregación o combinación
de acciones operacionales en un mismo plano de la gestión produc- tiva, dicha
agregación debe tener la suficiente relevancia en la res- pectiva red de
producción, como para requerir un centro de gestión productiva especializado o
diversificado.
Un centro de gestión productiva, es un centro de asignación formal de
recursos en función de una producción previsible y a su nivel, en consecuencia,
se realiza un proceso productivo.
Un centro de gestión productiva diversificado es aquel que, por razones de economías de escala de
producción, tiene bajo una misma organización de mínimo nivel, varios procesos
productivos diferenciados y, por tanto, produce diversos tipos de bienes y
servi- cios.
Ejemplo de este tipo de centros se halla en los municipios pe- queños. Estos realizan
la misma producción que un municipio
gran- de, pero mientras en
estos últimos existen centros de gestión produc- tiva especializados para cada uno de los productos, bienes o
servicios que realizan; en los pequeños, por el contrario, varios de estos
pro- ductos se logran
en un centro de gestión
productivo diversificado.
En la medida que el municipio crece y dispone
de mayores re- cursos, se van especializando los centros. En otras palabras, la
teoría permite adecuarse a la tecnología de producción de cada institución, impidiendo la burocratización.
Un centro de gestión productiva diversificado se caracteriza porque los
insumos presupuestarios que utiliza son comunes para la producción de diversos
tipos de productos, debido al tipo de tecno- logía de producción del centro. En
ningún caso la asignación de in- sumos presupuestarios debe ocultar el tipo de
tecnología de produc- ción del centro de gestión productiva en aras de otorgar
una mayor flexibilidad en la utilización de los insumos.
Por tanto, cada centro
de gestión productiva debe presupuestarse en forma individual.
En el centro de gestión productiva especializado, por el con- trario, sólo se lleva cabo un proceso
productivo homogéneo, en razón
de que así lo permiten
las economías de escala y, por ende,
se logra un solo producto
terminal o intermedio.
|
Un
centro de gestión productiva debe reunir, en forma simul- tánea, por lo menos
los siguientes requisitos:
|
Ser relevante en la red de condicionamiento, en el sentido
de precisar la tecnología de producción aplicada o
seleccionada y justificar el costo de aplicación de todo el proceso
presupuestario a ese nivel.
|
No sobrepasar el límite
en la desagregación formal en la asignación de recursos que torne costoso, rígido o ineficiente el proceso
integral de la producción.
|
Dar lugar a productos terminales
o intermedios.
Contar con una unidad
administrativa responsable de la gestión pro- ductiva, así como de la
combinación de los insumos en función de los productos a su nivel.
Asignaciones presupuestarias que no resultan en productos
El concepto de acción presupuestaria implica asignación de recursos para
producir bienes o servicios, bajo la responsabilidad o
dentro del ámbito
o ente del sector público. Es decir, la asignación de recursos financieros y el proceso
de gestión productiva están in- disolublemente unidos. Sin embargo, la gestión
administrativa de un organismo no exige que este produzca
siempre bienes o servicios.
En algunos casos, la asignación de recursos financieros cons- tituye una
cesión de fondos para que en otro ámbito, público o pri- vado, se realice el
proceso de gestión productiva. En otros, la asig- nación de recursos
financieros en un período no tiene como objeto proveer los medios para un
proceso de gestión productiva en ese lapso y constituye una forma, sin
intermediación productiva, de con- tribuir al logro de una política.
Por ejemplo, el aporte a un organismo descentralizado es una asignación
de recursos para que en este último ámbito se realicen ac- ciones
presupuestarias (primer caso). La asignación financiera para el servicio de la deuda pública en una
institución, no implica un pro- ceso de gestión
productiva para la misma en el respectivo período, y está en función directa del cumplimiento de obligaciones
fiscales emanadas de la política de endeudamiento público (segundo caso).
Conviene aclarar, a los fines de evitar confusión, que existen
transferencias de recursos otorgados al sector público y privado para los
cuales se hace necesaria la creación de un centro de gestión pro- ductiva
responsable por la administración, programación, ejecución, control y evaluación del uso de dichas transferencias, como es el caso de las becas, o subsidios que se
acuerdan a los establecimien- tos
educativos privados y las transferencias financieras (subsidios o préstamos)
destinados a la construcción de viviendas para los esta- dos o municipios.
Cuando esto ocurre, se requiere la aplicación de una categoría programática.
4.4.2.1
Concepto de presupuesto
El presupuesto es un medio para prever y decidir
la producción que se va a realizar en un período
determinado así como para asignar formalmente los recursos que esa
producción exige en la praxis de la institución. Este carácter práctico
concreto del presupuesto implica que debe entenderse como un sistema que se
materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y
evaluación. Bajo esta concepción, el
presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos básicos:
|
. Primero, el presupuesto debe expresar la red
de producción donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a
otros produc- tos de la red, existiendo así unas determinadas relaciones de
coheren- cia entre las diversas producciones que se presupuestan.
Segundo, el presupuesto debe ser agregable
y desagregable en centros
|
de producción, donde el
producto de cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto de
cualquier otro centro de producción, en su mismo ámbito. De otra forma, el
total de la asignación de recursos que expresa el nivel del gasto
presupuestario no tendría significado y encerraría duplicaciones y confusiones.
|
Tercero, las relaciones
entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa asignación
deben ser perfectamente definidas, no puede haber dudas sobre el producto que
se persigue con determina- da asignación de recursos y un mismo recurso o parte fraccionable del mismo no puede
ser requisito presupuestario de dos o más productos. Cuarto, la asignación de
recursos para obtener los productos que di- rectamente requieren los objetivos
de las políticas (productos termi- nales), exige también de la asignación de
recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la producción de los
productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la
producción expresada en el presupuesto es un requisito directo de las políticas
y otra parte sólo es un requisito indirecto de tales políticas.
En resumen, el presupuesto
como reflejo de un sistema de pro- ducción y
como mecanismo de asignación de recursos debe tener una coherencia interna, en
la que la cantidad de producto de cada centro
de gestión productiva requiere insumos físicos
y financieros bien precisos
en función de una determinada tecnología de produc- ción y, a la vez, los productos de todos los centros de gestión produc-
tiva guardan entre sí relaciones de condicionamiento, a veces
predo- minantemente cuantitativas o
cualitativas.
|
El presupuesto por programas, además de ser la técnica a em- plear en la elaboración del
presupuesto que pauta el artículo 2 del Reglamento No. 1 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del sector público, ofrece las
siguientes ventajas adicionales:
Posibilita
el análisis de cada relación insumo-producto incluida en el respectivo centro de gestión productiva.
|
. Posibilita
el análisis de las relaciones entre los productos
terminales y las políticas a las que contribuyen.
|
Permite
el análisis de condicionamiento entre los productos, es decir, la posibilidad de decidir concientemente la
tecnología institucional de producción que expresa las relaciones entre productos interme- dios y terminales, y de los
terminales entre sí.
|
|
Permite apreciar la producción de los bienes o servicios que las insti- tuciones realizan en el cumplimiento de las políticas del
gobierno. Contribuye al empleo
de los indicadores de desempeño exigidos por la
Constitución y las leyes.
Hace posible la estructuración de redes de categorías
programáticas institucionales.
4.4.2.2
Categorías programáticas
Las acciones presupuestarias, al ser unidades de programación de recursos
en función de productos, se formalizan en el presupuesto en categorías
programáticas. La función de la categoría programática es jerarquizar y
delimitar el ámbito de las diversas acciones presu- puestarias para que se
exprese fielmente, no sólo la tecnología ins- titucional de producción y las de
sus centros de gestión productiva, sino además el grado de flexibilidad y
responsabilidad en la asigna- ción y uso de los recursos para la obtención de
los productos.
|
Por lo tanto, las categorías programáticas cumplen con todas
las características y requisitos de las acciones presupuestarias. Es
decir:
|
Su producción puede ser terminal o intermedia.
|
Requiere de un centro de gestión productiva especializado o diversi- ficado.
|
Sus insumos están
perfectamente definidos en términos físicos y fi- nancieros.
|
Los productos jamás
se intersectan con otros productos de las restan- tes acciones presupuestarias.
La presupuestación de cada acción presupuestaria debe comprender la totalidad de sus insumos
presupuestarios, independientemente de que
su adquisición esté centralizada en otro centro de gestión productiva.
Las categorías programáticas generalmente utilizadas, a la luz de las
precisiones que se derivan del análisis anterior, son las si- guientes:
4.4.2.3
Tipos de categorías programáticas Programa4
Es una categoría
programática cuya producción
es terminal de
|
la
red de acciones presupuestarias de una institución. Tiene las si- guientes
características:
|
Es la categoría
programática de mayor nivel en el ámbito de la pro- ducción terminal.
|
Expresa la
contribución al logro de una o más políticas, ya que refleja un propósito
esencial en la red de acciones presupuestarias que eje- cuta una institución, a
través de la producción terminal.
|
Al ser producción
terminal conforman los nudos finales de la red de categorías programáticas del
órgano o ente respectivo.
Se conforman por la
agregación de categorías programáticas de me- nor nivel, que confluyen al logro
de la producción, con la excepción del
programa que origina varios productos terminales, en que no es posible
identificar centros de gestión productiva por cada uno de los productos
terminales que lo conforman.
A
continuación se ofrecen
ejemplos de programas en las diver- sas
áreas económicas y sociales:
|
Área económica o social |
Programa |
|
Educación |
Atención al Preescolar Formación de
recursos humanos en
educación básica Formación de recursos humanos en educación media Servicios de planificación de la educación |
|
Salud |
Servicios asistenciales de salud Promoción social de la salud |
|
Agrícola |
Asistencia técnica a
la ganadería Asistencia
técnica a la producción vegetal Servicio de desarrollo pesquero |
 |
4 El programa, al igual que el resto de las
categorías programáticas que se expli- can
en los párrafos siguientes, cumplen con las características y requisitos de las categorías programáticas señaladas en el párrafo anterior, sólo que para no ser reiterativo, el enunciado de tales
características se dejará sobreentendido.
|
Transporte y comunicaciones |
Servicio de transporte de
pasajeros Servicio de
carga de mercancías Servicio de transporte terrestre Construcción de carreteras Construcción de puertos |
|
Industrial y comercial |
Producción
de acero Producción de aluminio Servicios crediticios a la pequeña y mediana industria |
|
Fiscal y financiera |
Servicios de recaudación de ingresos Servicio de crédito público Servicio de tesorería nacional |
|
Promoción social |
Servicio de atención a la madre y al niño Servicios de atención al anciano Servicios de atención a la familia |
Subprograma
|
Es
una categoría programática cuyas relaciones de condicio- namiento son exclusivas con un programa. Cada subprograma, por sí solo, resulta en una producción
terminal. Las características de un subprograma son las siguientes:
|
La producción
terminal de cada subprograma precisa, a un mayor nivel de especificidad, la
producción del programa y, por tanto, es parcial con relación a la de este
último.
|
La producción originada por todos los subprogramas es sumable en unidades físicas, sin pérdida del
significado de la unidad de medi- ción de la producción del programa del cual
forma parte.
|
Los insumos de todos
los subprogramas son sumables en términos financieros, y cada tipo de insumo de
todos los subprogramas es su- mable en términos de unidades físicas en el
ámbito del programa del cual forman parte.
|
Un requisito para
que exista un subprograma es que el centro de ges- tión productiva sea
divisible en centros menores de gestión producti- va, cada uno de los cuales
debe dar origen a una producción terminal que es parcial con relación a la del
programa.
La tecnología de producción que aplica cada subprograma es diferente.
La apertura en subprogramas de un presupuesto surge por la necesidad de
precisar la tecnología empleada en la producción ter- minal que conforma el
programa. En otras palabras, cuando la pro- ducción terminal de un programa
admite desagregaciones parciales
que también son
terminales, cada una de éstas origina un subprogra- ma, siempre que exista el
respectivo centro de gestión productiva. Por
tanto, un subprograma es una acción presupuestaria cuya pro- ducción es
terminal y parcial respecto al programa.
Actividad
Es una categoría programática cuya producción es intermedia y, por tanto,
es condición de uno o varios productos terminales o in- termedios. Su
producción puede ser un insumo para otro producto, en el caso de la tecnología institucional de producción por
procesos. La actividad es la acción presupuestaria de mínimo nivel, e indivisi-
ble a los propósitos de la asignación formal de recursos.
En función de su relación de condicionamiento a los progra- mas, las actividades pueden ser: a) específicas, b) comunes y c) cen- trales.
Actividad específica
Es una categoría programática cuya producción es condición exclusiva de
una producción terminal y forma parte integral del pro- grama, subprograma o
proyecto que la expresa. En el caso de un pro- yecto, sus actividades
específicas se refieren a las acciones de direc- ción, planificación, control e
inspección de obras, etc.
|
La actividad
específica tiene las siguientes características:
|
Es una acción
presupuestaria terminal, cuya producción es interme- dia directa.
|
Los insumos son
sumables presupuestariamente en el respectivo pro- grama, subprograma o proyecto, en los mismos términos ya señalados
para el caso de los subprogramas.
|
Todas las
actividades específicas de un programa o subprograma con- dicionan el
cumplimiento de las características de una producción terminal.
En el caso de los programas que se abren
en subprogramas, son activi-
dades específicas las que en última instancia condicionan exclusiva- mente la
producción terminal del programa.
Actividad central
Es una categoría programática cuya producción condiciona a la producción terminal e intermedia indirecta de una institución,
|
sector o región y no es parte integrante de ningún programa
o subpro- grama o proyecto.
Tiene las siguientes características:
|
Es una acción presupuestaria intermedia cuyas relaciones de condi- cionamiento
son pluridireccionales hacia todas las acciones presu- puestarias y, generalmente se corresponde con acciones de dirección y apoyo a toda la gestión productiva.
Los insumos no son sumables
presupuestariamente en el ámbito de las
categorías programáticas condicionadas. Sólo podrían ser asigna- bles por
estimación extra-presupuestaria de costos, como por ejem- plo, compras,
contabilidad, etc.
Actividad común
Tiene todas las características de una actividad central, salvo que condiciona
a dos o más programas, pero no a todos los progra- mas de la institución.
Proyecto
Se considera
proyecto a la categoría programática que expresa la creación, ampliación o mejora de un bien de capital
de una insti- tución, incluidos los servicios capitalizables.
Se incluyen en este concepto,
la adquisición o producción,
por cuenta propia o no, de un medio de producción durable,
en un período dado.
Estos bienes físicos,
construcciones de obras,
sirven para producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer
uso, tienen una vida útil superior
a un año y están sujetos a depreciación.
Cabe señalar que no se incluyen en esta categoría programática los gastos destinados al mantenimiento y conservaciones menores
de los distintos medios de producción, ya que los mismos constituyen
gastos corrientes.
|
|
Así definido, el proyecto posee
las siguientes características: El producto de un proyecto es un bien de capital y siempre
resulta de un proceso de producción controlado por un solo centro de produc- ción.
|
Su concepto se
iguala al de formación bruta de capital fijo, reflejado en las cuentas nacionales, por tanto, su expresión monetaria se
consi- dera parte de la inversión real del sector público.
Es capaz de satisfacer
necesidades o cumplir el propósito que se pro- pone en su formulación sólo en el momento en que se finaliza su
|
ejecución o implementación y equipamiento, quedando en condición de producir los bienes o prestar los servicios para los cuales
fue con- cebido.
Está conformado por un
conjunto de actividades (de dirección, plani- ficación, estudios, inspección y
fiscalización, etc.) y obras (elementos o
unidades menores) que conforman la unidad productiva, incluyén- dose ambas en
el costo de inversión.
Obra
La obra constituye una categoría programática de mínimo ni- vel, y como
tal, indivisible a los fines de la asignación formal de recursos reales o
financieros que demanda su ejecución.
|
Los
proyectos de inversión pueden desagregarse, por razones tecnológicas o de
ordenamiento en la ejecución, en diversos com- ponentes, los cuales en una
secuencia temporal y de mutua com- plementación permiten que se cumplan los propósitos del proyec-
to. Cada uno de estos elementos asume una identidad propia como categoría
programática, que se denomina “obra” con las siguientes características:
|
Constituye una unidad perfectamente individual.
|
Satisface
parcialmente el propósito del proyecto, como condición ne- cesaria pero no
suficiente para su cumplimiento.
Puede ser objeto de contratación separada del resto de los componentes.
Del concepto en análisis, surge claramente que el propósito del proyecto es esencial para
identificar las obras que lo integran. El mismo puede satisfacerse por un
conjunto más o menos numeroso de
obras, o por el contrario, que el proyecto cumpla su propósito con una sola
obra.
|
Las
obras se descomponen en trabajos que son procesos com- ponentes del producto
acabado, definido como obra. Por ejemplo, en el proyecto de construcción de una
carretera, en la obra construcción de viaductos. Se pueden distinguir los
siguientes trabajos:
|
|
|
Estudios y
proyectos. Estudios de suelos. Movimiento de tierra. Levantamiento de pilotes,
etc.
Tarea
o trabajo
Es la acción operacional combinada de máximo nivel dentro del ámbito de las acciones no
presupuestarias. No cumple con el re- quisito de ser un centro formal de
asignación de recursos, por cuanto no reúne las condiciones de posibilidad y
relevancia de las acciones presupuestarias. Es básica para el cálculo de los
insumos de una ac- tividad u obra, constituyendo el núcleo fundamental para la
formu- lación del presupuesto por programas.
Es indispensable para el análisis de la eficiencia de la tecno- logía de
un centro de gestión productiva. Los productos de las tareas se combinan para
lograr un producto cualitativamente diferente que representa el resultado de
una actividad; por su parte, los productos de los trabajos se combinan para
lograr el producto de una obra; por ello, los productos físicos de las tareas o
trabajos no son sumables para llegar al producto de la actividad u obra.
De lo anterior se deduce que las relaciones de condiciona- miento de las tareas
con una actividad o con una obra, son siempre
exclusivas de tales actividades u obras y, por tanto, unidireccionales.
4.5
Estructura presupuestaria por proyectos
La técnica que se utilizó hasta ahora se basaba en la definición
de programas que se creaban en función de la misión del organismo.
Sin embargo, la
gestión de Gobierno se ha visto en la necesidad de emprender proyectos con múltiples objetivos que, en
ocasiones, tras- pasan la misión del órgano o
ente que los gerencia.
Por decisión del Ejecutivo Nacional, para la elaboración del Plan
Operativo Anual Nacional y el Presupuesto Nacional del ejer- cicio 2006, se adoptará una nueva técnica,
denominada Presupuesto por Proyectos, que sustituye a la actual
técnica de Presupuesto por programas. El fundamento teórico, su metodología y las herramien- tas requeridas
para su implementación fueron desarrollados por los
Ministerios de Planificación y Desarrollo y Finanzas, conjuntamente
con la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). El uso de esta técnica
es de carácter obligatorio para todos los órganos y entes de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, la Oficina
Nacional de Presupuesto en su pro- grama de inducción5, define el Presupuesto por proyectos como un
instrumento para asignar
y distribuir los recursos públicos
a través de proyectos, a los
entes u organismos nacionales, estadales y mu- nicipales en función de las
políticas y objetivos estratégicos de la Nación, expresados en los respectivos planes anuales; además de co- ordinar, controlar y evaluar su ejecución.
4.5.1
Fundamento legal de la nueva técnica
La Ley Orgánica de Administración Financiera del sector
pú- blico (LOAFSP) establece en su artículo 14:
“El reglamento de esta Ley establecerá las técnicas de progra- mación
presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados.”
En tal sentido, el Reglamento Nº 1 de la LOAFSP, en su artículo 2
establece:
“Los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Admi- nistración
Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración
del presupuesto por programas y las catego- rías equivalentes a programas,
subprogramas, proyectos, actividades y obras y la aplicarán en las restantes
etapas o fases del proceso pre- supuestario, de conformidad con las
instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto.
En aquellos casos de creación
o modificación de la definición, denominación y clasificación
de los programas, categorías equiva- lentes a programas, subprogramas y
proyectos propuestos por los respectivos organismos, deberán ser remitidos a la Oficina Nacional
de Presupuesto antes del 30 de abril de cada año para su aproba- ción.”
En
consecuencia, la Oficina
Nacional de Presupuesto ya ha
redactado el nuevo Reglamento
Nº 1 de la LOAFSP, el cual fue apro-
|
5 Ministerio de Finanzas. Oficina Nacional de
Presupuesto. El Presupuesto por proyectos.
Una nueva técnica para elaborar el proyecto y Ley Anual de Presu- puesto. 11 de mayo del 2005. http:// www.
Onapre.gov.ve
bado por su
Consultoría Jurídica y se encuentra en manos de la Pro- curaduría General
de la República. Fue sancionado y publicado en el año 2005.
Se deberán modificar, así mismo, los instructivos de formu- lación,
modificaciones presupuestarias, programación y ejecución dictados por la
ONAPRE.
4.5.2
Importancia del presupuesto por proyectos
. Proporciona una mejor y mayor vinculación Plan-Presupuesto.
. Simplifica la estructura presupuestaria.
. Permite visualizar y analizar
las variables requeridas para la toma de
|
decisión en todas las etapas del proceso presupuestario.
|
Facilita la gestión pública
en función de las políticas
y objetivos estra-
tégicos de la Nación.
|
Permite una mejor evaluación
y control del presupuesto.
Concibe el proyecto como el punto focal del proceso
presupuestario a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad.
4.5.3
Estructura presupuestaria
|
Presupuesto
del organismo |
||
|
Proyecto |
Acción específica |
Partida |
|
Acciones centralizadas |
Acción específica |
Partida |
Proyecto presupuestario
Será la expresión sistematizada de un conjunto delimitado de acciones y
recursos que permiten, en un tiempo determinado, el lo- gro de un resultado
específico para el cual fue concebido. Este resul- tado puede estar dirigido
a satisfacer las necesidades y demandas
de la población o a mejorar los procesos y sistemas de trabajo de la
institución o del sector público en su conjunto.
Asimismo,
representará la categoría presupuestaria de mayor nivel en la asignación de los recursos financieros públicos.
Elementos que identificarán a un proyecto
|
. Objetivo
específico del proyecto: Es la situación objetivo a alcanzar como consecuencia de su ejecución (creación, transformación o me-
jora de la situación inicial).
|
Resultados del
proyecto: Es el producto, bien o servicio que se mate- rializa con su
ejecución.
Metas del proyecto: Es la
determinación cualitativa y cuantitativa del bien, servicio o indicador que se
espera obtener.
La nueva técnica
persigue que el mayor monto
de los crédi- tos presupuestarios se asigne a proyectos. Los créditos
imposibles de distribuir por proyectos, se asignarán a la categoría
presupuestaria Acción centralizada.
Acciones centralizadas
Son aquellas que no es posible definir
en términos de proyec-
tos, pero son necesarias para
garantizar el funcionamiento de las ins- tituciones públicas, así como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. Sus recursos no son directamente asociables a un único
proyecto. Se constituye como una categoría presupuestaria al mismo nivel de los proyectos. Los proyectos y las acciones
centralizadas se desagregarán
en categorías presupuestarias de menor nivel denomi- nadas Acciones específicas, y
se definen como:
Acciones específicas
En el proyecto, son aquellas
operaciones concretas, suficien- tes, medibles y cuantificables anualmente, necesarias para lograr el resultado esperado.
En la acción centralizada, detallan
las actividades que realiza
la institución en pro de su funcionamiento, así como el cumplimien-
to de otros compromisos del Estado.
Los créditos presupuestarios de las acciones específicas su- man a la
categoría presupuestaria de mayor nivel a la cual están aso- ciadas.
Metas
de las acciones específicas
Es la determinación cualitativa y cuantitativa del bien, servi- cio o indicador que se espera obtener.
Etapas para la elaboración
del plan operativo
anual institucional y el presupuesto
 |
Tipos de clasificación presupuestaria
|
El
sector público realiza una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos
para cumplir con sus actividades; por tal razón, para analizar cada una de ellas se hace necesario darle cuerpo a
la gran variedad de información estadística que se desprende de tales
transacciones. En este sentido, la información puede ser clasificada, según
Martner Gonzalo (1962), atendiendo a seis criterios:
|
|
|
|
Clasificación
institucional. Clasificación por objeto del gasto. Clasificación
de financiamiento. Clasificación regional.
|
Clasificación
sectorial. Clasificación programática.
|
A continuación describiremos cada uno de estos criterios:
Clasificación institucional. Responde
a la siguiente interrogante:
|
¿quién produce el
recurso o hace el egreso?; la repuesta puede ser la siguiente: nivel institucional, organismos funcionales, ministerios y entidades federales, municipios, institutos autónomos, sociedades civiles, fundaciones y empresas. Es decir, identifica al sujeto institu- cional.
Clasificación de cuentas. Es la identificación del recurso por origen y del gasto por objeto, es decir: Grupo;
Partida, Genérica, Específica y Sub-específica. Es el centro neurálgico del sistema de información y
|
conlleva la categorización y seguimiento de la ejecución
presupuesta- ria y las transacciones
pertinentes.
|
Clasificación de financiamiento. Responde
a cómo se financia, es de-
cir, origen o fuentes del financiamiento.
|
Clasificación
regional. Responde a la pregunta: ¿dónde se hace? Per- mite el agrupamiento
geográfico-espacial.
|
Clasificación
sectorial. ¿Cuál sector del plan económico social es afectado? Es decir: Sectores
y Sub-sectores. Representa la orientación política del recurso gasto.
Clasificación programática.
Responde a: ¿qué se va a hacer? Es decir, Programa, Sub-programa, Proyecto,
Obra y Actividad. Es la identifi- cación financiera de las políticas de desarrollo.
La Asociación
Venezolana de Presupuesto6, presenta
dos (2) ti- pos de clasificaciones: 1) de los ingresos públicos y 2) de los egresos
públicos. A continuación trataremos el concepto
e importancia tanto de
los ingresos como de los egresos. Asimismo, presentaremos los dos tipos de
clasificaciones, por separado.
5.1
Clasificación de los ingresos
El concepto de este tipo de clasificación presupuestaria está referida a
las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los re- cursos públicos
con la finalidad de realizar
análisis y proyecciones de tipo económico y
financiero para un período determinado.
|
En lo referente a
los ingresos, existen diversas formas de agru- parlos, dependiendo del análisis o estudio que deseamos realizar; sin embargo,
por lo general se utilizan
las siguientes clasificaciones:7
|
|
De acuerdo
con su periodicidad, Económica
Por sectores de origen
 |
6 Asociación
Venezolana de Presupuesto. Aspectos Conceptuales y Metodológi- cos del Presupuesto Público
Venezolano. Tercera Edición.
Impresos Lobo S.A. Caracas, Venezuela, Año 1995.
7 Conceptos Presupuestarios. http://
www.ocepre.gov.ve/Conceptos/conceptos.
5.1.1
De acuerdo
con su periodicidad
Esta clasificación agrupa a los ingresos por la frecuencia con que el
Estado percibe los ingresos, y pueden ser ordinarios y extraor- dinarios
Los ingresos ordinarios son aquellos que se perciben en forma periódica y permanente, (es decir, recurrentes) provenientes de fuen- tes tradicionales, generalmente constituidas por los tributos, las tasas y otros
medios periódicos de financiamiento estatal.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7, numeral 6, de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público (LOAFSP), los ingresos extraordinarios son aquellos que cumplen
con el siguiente requisito:
Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los
provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen ingresos
de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años.
5.1.1.1
Ingresos ordinarios Impuestos
Son aquellos que inciden sobre cualquier manifestación inme- diata de la
riqueza y recaen directamente sobre las personas o las propiedades; entre los
más importantes tenemos los siguientes: im- puesto sobre la renta, sobre
sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, impuestos de importación, sobre
la producción y consumo y apuestas lícitas de casinos, salas de juegos y máquinas
traganíque- les.
Dominio territorial
Lo constituyen los ingresos que el Estado percibe por la ex- plotación de
los bienes que tienen que ver directa o indirectamente con el territorio del
Estado; se pueden citar los siguientes: renta de hidrocarburos y renta minera.
Dominio comercial
Comprende los ingresos percibidos por el fisco, derivados de actividades
mercantiles emprendidas por el Estado o de la explota- ción de industrias efectuada
en forma monopólica o en el plano de
libre
concurrencia con los particulares. Entre estos ingresos se pue- den citar los siguientes:
arrendamiento de bienes nacionales, venta de publicaciones oficiales y dividendos de PDVSA.
Tasas
Son los ingresos fiscales que percibe el Estado, en virtud de la
prestación de un servicio público en forma efectiva o potencial, o por la
realización de una actividad por parte del ente de derecho público respecto del
particular. Se caracterizan porque el ingreso lo percibe el Estado por la prestación inmediata del servicio.
Las tasas más importantes son las siguientes: servicios de aduanas,
servicios de capitanía de puertos, servicios de telecomu- nicaciones,
utilización de obras públicas nacionales, bandas de ga- rantía, cápsulas y
sellos, servicio de transporte y timbre fiscal, entre otras.
Multas por varios ramos
Son los ingresos que percibe
el fisco como consecuencia de la
aplicación de sanciones pecuniarias contempladas por la infracción de diversas disposiciones que existen dentro del
ordenamiento legal vigente en Venezuela.
Diversos
Esta categoría de ingresos la percibe el fisco cuando
ejerce su actividad
fiscalizadora y de control.
5.1.1.2
|
|
|
Ingresos extraordinarios Financiamiento proveniente de la Ley de Endeudamiento.
Servicio
de la deuda y gestión fiscal.
|
Pasivos laborales.
|
|
Reintegros de fondos
correspondientes a ejercicios anteriores. Servicios básicos y servicio
eléctrico.
Aporte del FIEM.
5.1.2
Clasificación económica
De acuerdo con
este criterio, los ingresos públicos se clasifican en corrientes, ingresos de
capital e ingresos financieros:
|
. Ingresos corrientes. Son aquellos cuya
procedencia es de origen tribu- tario, no tributario y de transferencias recibidas para financiar
el gasto corriente.
|
Ingresos de capital. Son los que tienen su origen en la venta de bienes de uso, muebles
e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos
otorgados, disminución de exis- tencias, etc.
Ingresos financieros. Se obtienen por la reducción de activos finan- cieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recupera-
ción de préstamos, etc.) y el aumento de pasivos.
5.1.3 Clasificación por sectores de origen
Esta clasificación se apoya en una de las características de la
estructura económica de nuestro país, como lo es la elevada propor- ción del producto
que se realiza en actividades petroleras y del hie- rro, en las que la parte
más significativa de los ingresos surge de sus operaciones con el exterior. En
este sentido, esta clasificación agrupa los ingresos de acuerdo a los sectores
económicos donde estos se originan, sean éstos del sector externo o interno.
En la primera categoría se clasifican los ingresos que están re-
lacionados directa o indirectamente con la producción, distribución y consumo de los hidrocarburos y el hierro; y
dentro de la segunda categoría encontramos los ingresos que se originan como un
efecto del desarrollo que experimentan las actividades productivas internas del
país.
Esta clasificación
permite observar la conducta de los ingresos públicos en los diferentes ámbitos en los cuales se desarrolla la ac-
ción
tributaria del Estado. A continuación, presentamos un esquema
simplificado para este tipo de clasificación:
Sector externo. Los más destacados serán los siguientes: in- gresos
petroleros (impuesto sobre la renta, renta de hidrocarburos), apoyo tecnológico
(ingresos del hierro, impuesto sobre
la renta) y otros (utilidad cambiaria y endeudamiento
externo).
Sector interno: impuestos, tasas, dominio territorial, endeuda- miento
interno y otros ingresos.
5.2
Clasificación de los egresos
Constituye las diversas formas de presentar los egresos públi- cos
previstos en el presupuesto, con la finalidad de examinarlos, su- ministrando,
además, información para el estudio general de la eco- nomía. Estas clasificaciones representan mecanismos que utilizan los organismos centrales de
asignación de recursos para determinar la política presupuestaria de un
ejercicio cualquiera.
Igualmente, estas ordenaciones permiten la proyección del gasto futuro y
ofrecen a los usuarios la posibilidad de conocer cual será la demanda de bienes
y servicios que realizara el Estado en un año específico.
Conforme con el documento de Conceptos Presupuestarios,8 la clasificación del
gasto público puede resumirse de la siguiente manera:
Clasificación Institucional o Administrativa
¿Quién gasta?: dependencias y entidades de la administración
central, dependencias y entidades de la administración descentrali- zada.
Clasificación funcional o por objeto del gasto
¿Para qué se gasta?: programas, actividades, proyectos, objeti- vos y
metas.
Clasificación económica
¿En qué se gasta?:
gasto corriente y gasto
de capital.
5.2.1
Institucional
A través de ella se ordenan los gastos públicos de las institu- ciones
y/o dependencias a las cuales se asignan los créditos presu- puestarios en un
período determinado para el cumplimiento de sus objetivos.
A continuación se presenta el esquema de clasificación insti- tucional del gasto:
 |
8 Documento citado,
p. 8.
|
Institución |
Institución |
|
Asamblea Nacional |
Contraloría General de la República |
|
Consejo Nacional Electoral |
Ministerio de la Secretaría de la Presidencia |
|
Ministerio de Relaciones Interiores |
Ministerio de Relaciones Exteriores |
|
Ministerio de Hacienda |
Ministerio de Defensa |
|
Ministerio de Industria y Comercio |
Ministerio de Educación |
|
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social |
Ministerio de Agricultura y Tierras |
|
Ministerio del Trabajo |
Ministerio de Transporte y Comunicaciones |
|
Ministerio de Justicia |
Ministerio de Energía y Minas |
|
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales |
Ministerio de Desarrollo Urbano |
|
Tribunal Supremo de Justicia |
Consejo de la Judicatura y Poder Judicial |
|
Ministerio Público |
Ministerio de la Familia |
|
Procuraduría General de la República |
|
|
De acuerdo al
artículo 1 de la Reforma del Decreto sobre Orga- nización y Funcionamiento de la Administración Pública Central9, los Ministerios serán los
siguientes:
|
|
Ministerio de
Relaciones Exteriores Ministerio de Finanzas
|
Ministerio de la Defensa.
|
|
Ministerio de la Producción y el Comercio Ministerio de Agricultura y
Tierras.
|
|
|
Ministerio de
Educación Superior. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Ministerio de Salud y
Desarrollo Social.
|
|
|
Ministerio del
Trabajo. Ministerio de Infraestructura. Ministerio de Energía y Minas.
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.
 |
9 República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica de la Administración Cen- tral. Gaceta Oficial
No. 36.850 del 14 de diciembre del año 1999.
. Ministerio de Planificación y Desarrollo.
. Ministerio de Ciencia y Tecnología.
. Ministerio de la Secretaría de la Presidencia
5.2.2
Por objeto
del gasto
Permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las
asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las trans- ferencias,
mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de
activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso
productivo.
5.2.3
Económica
Ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del
sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones
públicas con el sistema, además permite los efectos de la actividad pública
sobre la economía nacional.
De acuerdo a la metodología del Fondo Monetario Internacio- nal, el
esquema de clasificación es el siguiente:
|
Gastos corrientes
|
|
Gastos de consumo:
remuneraciones; compra de bienes y servicios. Renta de la propiedad: intereses;
arrendamiento de tierras y transfe- rencias corrientes (al sector privado,
sector público y sector externo). Rectificaciones al presupuesto.
|
Gastos de capital
|
Inversión directa:
formación bruta de capital fijo;
tierras, terrenos y otros activos y activos intangibles.
|
Transferencias de capital: al sector privado;
sector público y sector
externo.
Inversión financiera: adquisición y acciones
de capital y concesión de préstamos.
|
Aplicaciones financieras
|
Amortización de la deuda.
Disminución de otros pasivos
financieros.
5.2.4
Sectorial
Estos recursos permiten
cumplir con las obligaciones y com-
promisos de carácter laboral, disminuir otros pasivos, y apoyar la ejecución de
políticas socioeconómicas, puestas en práctica por el Ejecutivo Nacional. Asimismo, establecer los programas que permi-
tan
mejorar las infraestructuras y los servicios
básicos. Los principa- les sectores son los siguientes:
Gastos no clasificados sectorialmente
Son compromisos de ineludible cumplimiento, que debido a sus características particulares no es
posible ubicarlos en las cate- gorías definidas en clasificación sectorial del
gasto, e incluye a los siguientes grupos: Servicio de la Deuda Pública; Situado
Constitu- cional, FIDES, Asignaciones Económicas Especiales, y Fondo de
Reestructuración de los Organismos del sector público,
entre otros.
Sectores sociales
Conformado por los
sectores de Educación, Desarrollo Social y Participación, Vivienda, Desarrollo Urbano y servicios
conexos, Cul- tura, Deporte y
Comunicación Social, y Ciencia y Tecnología.
Servicios generales
Conformado por los sectores de Dirección Superior y Segu- ridad y
Defensa; incluye los gastos administrativos y de funciona- miento de los
ministerios que aportan a este sector en función de sus objetivos; entre estos organismos se destacan los siguientes: Defensa, Consejo de la Judicatura,
Exterior, Interior y Justicia, Finanzas y Se- cretaría de la Presidencia.
Sectores productivos
Conformado por los sectores Agrícola, Energía, Minas y Pe- tróleo, Industria y Comercio, Turismo
y Recreación, y Transporte y Comunicaciones.
5.2.5
Otras clasificaciones de los egresos
|
. Regional: permite ordenar el gasto según el destino
regional que se le da. Refleja el sentido y alcance de las acciones que realiza
el sector público, en el ámbito regional. Las estadísticas recopiladas en esta
clasificación se realizan sobre la base de las leyes y ordenanzas de
presupuesto, nóminas de personal y demás documentos solicitados por la Oficina
Nacional de Presupuesto, a las entidades federales y municipios.
|
Por programas: agrupa los gastos
según los programas, sub-progra- mas, proyectos, actividades u obras en los cuales
se subdivide la ac-
ción
del sector público para el cumplimiento de los objetivos y metas que tienen
previsto realizar en un período
determinado.
Mixtas: son combinaciones
de los gastos públicos, que se elaboran con
fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una
serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el es- tudio sistemático del
gasto público y la determinación de la política presupuestaria para un período
determinado.
Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos
El Clasificador
Presupuestario de Recursos y Egresos publicado en la Gaceta
Oficial N° 38.314 del 15 de noviembre de 2005, dero- ga al Plan Único
de Cuentas y entra en vigencia a partir del ejercicio
económico-financiero 2006, el cual debe emplearse en la formulación, ejecución y control
del Presupuesto del Sector Público,
siendo en su esencia un valioso avance técnico en la administración presupuesta-
ria.
Señala la Oficina Nacional de Presupuesto,10 que los aspectos más importantes que orientaron el diseño
de este clasificador presu- puestario, son la base legal y la modernización del
sistema de admi- nistración financiera.
Con relación
a la base legal, este organismo cita a la ley Orgáni- ca de Administración Financiera del Sector Público,
LOAFSP, apro- bada según Gaceta Oficial N° 37.029 del 5 de septiembre
del 2000, la cual
establece en su artículo 3:
Los sistemas de
presupuesto, crédito público, tesorería y contabili- dad, regulados en esta
Ley; así como los sistemas tributarios y de ad- ministración de bienes, regulados
por leyes especiales, conforman la
|
10 Ministerio de Finanzas. Oficina Nacional de Presupuesto. Formulación Proyec- to de Ley de Presupuesto 2006. Agosto 2005. http://onapre.gov.ve
administración financiera del sector público.
Dichos sistemas estarán interrelacionados...
Así como también,
el Reglamento N° 1 de la citada
Ley prevé
las técnicas de
programación presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos que serán
utilizados para ello.
El proceso de modernización del sistema de administración financiera,
incorpora al proceso presupuestario público, además de una nueva técnica de
formulación “presupuesto por proyectos”, un nuevo clasificador presupuestario que permitirá lograr el objetivo
del sistema integrado de información financiera para el Sector Público.
La ONAPRE aprueba un nuevo clasificador presupuestario con el objeto de
mantener actualizado un instrumento informativo, que junto con un criterio
unificador del manejo de la Hacienda pública, haga que la administración
presupuestaria se convierta en la integra- dora de la gestión gubernamental,
con validez para cualquier nivel institucional, de tal forma que se convierta
en un verdadero sistema de información.
El Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos tiene es- pecial
importancia ya que de su contenido, de la forma como se or- ganiza y del grado de universalidad que contiene, no sólo depende la calidad y utilidad de las salidas
del sistema integrado, sino que condiciona la conectividad del sistema
integrado con otros sistemas de información de la gestión pública venezolana. A
partir de esta concepción el Clasificador Presupuestario actualiza su
estructura.
|
Los
principales objetivos del Clasificador Presupuestario son los siguientes:
|
Identificar y
registrar los flujos de origen y aplicación de los recursos financieros.
|
Interrelacionar y presentar la información presupuestaria sobre bases homogéneas
y confiables, facilitando la integración de los sistemas de administración
financiera del Estado.
Registrar por partida
simple y por partida doble, las transacciones económicas y financieras, haciendo
posible la modernización y una mayor
transparencia de la gestión pública.
6.1
Organización del Clasificador Presupuestario
Es de suma importancia mencionar que a diferencia del dero- gado Plan
Único de Cuentas, este clasificador incluye solamente dos grandes grupos de
cuentas: “Recursos”, refiriéndose a los ingresos y fuentes de financiamiento y
“Egresos”, para los gastos y aplicaciones financieras, entendiendo el concepto
de los mismos en forma am- plia. Lo
correspondiente a las cuentas patrimoniales será aprobado por la Oficina
Nacional de Contabilidad Pública, en el Plan de Cuen- tas Patrimoniales.
Este nuevo instrumento comprende dos grandes grupos de cuentas:
|
3.00.00.00.00 Recursos |
Ingresos |
|
Fuentes de financiamiento |
|
|
4.00.00.00.00 Egresos |
Egresos |
|
Aplicaciones financieras |
Cada grupo de cuenta básica mantendrá sus cuatro niveles
de desagregación identificados por códigos numéricos de ocho posicio-
nes, y por la clasificación denominación y descripción de las respec- tivas cuentas.
El grupo de cuentas 3.00.00.00.00 referidas a los Recursos permite
identificar los diferentes niveles en ramos y en subramos genéricos,
específicos y subespecíficos, tal como se muestra a con- tinuación:
|
Grupo de cuentas Recursos |
|
|
3.X.00.00.00 |
RAMO |
|
3.X.X.00.00 |
SUBRAMO |
|
3.X.X.X.00 |
ESPECÍFICO |
|
3.X.X.X.X |
SUB-ESPECÍFICO |
El grupo de cuentas 4.00.00.00.00 referidas a los Egresos per- mite
identificar los diferentes niveles en partidas,
genéricas, espe-
cíficas y sub-específicas, como se
puede evidenciar en la siguiente tabla:
|
Grupo de cuentas Egresos |
|
|
4.X.00.00.00 |
PARTIDA |
|
4.X.X.00.00 |
GENÉRICA |
|
4.X.X.X.00 |
ESPECÍFICA |
|
4.X.X.X.X |
SUB-ESPECÍFICA |
Cabe destacar que aun cuando los códigos se mantienen con los mismos niveles
de desagregación, predomina
una reorganización de tales códigos, en la que se dan los casos de partidas cuyos códigos y
denominaciones fueron cambiados, o simplemente mantuvieron el código pero no la denominación. Asimismo, se crearon nuevos códi- gos en virtud de las necesidades y requerimientos de los organismos del sector público, y de la normativa legal vigente.
6.1.1
Principales
cambios del Clasificador Presupuestario de Recursos
En la siguiente tabla se muestra la comparación entre
el Plan Único de Cuentas y el Clasificador Presupuestario con relación
a los Recursos, allí se
destacan los principales cambios, los cuales están identificados en aquellas cuentas
cuya denominación está entre co- millas:
|
PLAN ÚNICO DE CUENTAS |
CLASIFICADOR
PRESUPUESTARIO |
|
3.01.00.00.00 Ingresos ordinarios |
3.01.00.00.00 Ingresos ordinarios |
|
3.02.00.00.00 Ingresos extraordinarios |
3.02.00.00.00 Ingresos extraordinarios |
|
3.03.00.00.00 Ingresos de operación |
3.03.00.00.00 Ingresos de operación |
|
3.04.00.00.00 Ingresos ajenos a la operación |
3.04.00.00.00 Ingresos ajenos a la operación |
|
PLAN ÚNICO DE CUENTAS |
CLASIFICADOR
PRESUPUESTARIO |
|
3.05.00.00.00 “Transferencias” |
3.05.00.00.00 “Transferencias y donaciones” |
|
3.06.00.00.00
“Ingresos por recursos propios
de capital” |
3.06.00.00.00 “Recursos propios de Capital” |
|
3.07.00.00.00 “Venta de títulos y valores que no otorgan propiedad” |
|
|
3.08.00.00.00 “Venta de acciones y participaciones
de capital” |
|
|
3.09.00.00.00 “Recuperación de préstamos de corto plazo” |
|
|
3.10.00.00.00 “Recuperación de préstamos de largo plazo” |
|
|
3.07.00.00.00 “Disminución de otros
activos financieros” |
3.11.00.00.00 “Disminución de otros
activos financieros” |
|
3.10.00.00.00 “Devolución de fondos correspondientes al ejercicio vigente” |
|
|
3.08.00.00.00 “Incremento de pasivos” |
3.12.00.00.00 “Incremento de pasivos” |
|
3.09.00.00.00 “Incremento de patrimonio” |
3.13.00.00.00 “Incremento del patrimonio” |
|
Los principales cambios que se observan en el Clasificador Presupuestario de Recursos
son los siguientes:
|
|
Incorporación del
rubro Donaciones al ramo de transferencias. Separación de las cuentas de
activos relacionados con recursos pro- pios de capital de las cuentas de
activos asociadas a la venta de títulos y valores que no otorgan propiedad y
con la venta de acciones y par- ticipaciones de capital.
Descomposición en corto
y largo plazo
en las cuentas de activos
fi- nancieros.
6.1.2
Principales cambios
del Clasificador Presupuestario de Egresos
En la siguiente
tabla se muestra la comparación entre el Plan
Único de Cuentas
y el Clasificador Presupuestario con relación a los
Egresos, allí se
destacan los principales cambios, los cuales están identificados en aquellas cuentas
cuya denominación está entre co- millas:
|
PLAN ÚNICO DE CUENTAS |
CLAS3IFICADOR
PRESUPUESTARIO |
|
4.01.00.00.00 Gastos de personal |
4.01.00.00.00 Gastos de personal |
|
4.02.00.00.00 “Materiales y suministros” |
4.02.00.00.00 “Materiales, y suministros y mercancías” |
|
4.03.00.00.00 Servicios no personales |
4.03.00.00.00 Servicios no personales |
|
4.04.00.00.00 Activos reales |
4.04.00.00.00 Activos reales |
|
4.05.00.00.00 Activos financieros |
4.05.00.00.00 Activos financieros |
|
4.06.00.00.00 “Servicio de deuda pública y disminución de otros pasivos” |
4.06.00.00.00 “Servicio de deuda pública” |
|
4.07.00.00.00 “Transferencias” |
4.07.00.00.00 “Transferencias y donaciones” |
|
4.08.00.00.00 “Otros gastos de instituciones descentralizadas” |
4.08.00.00.00 “Otros gastos” |
|
4.10.00.00.00 “Gastos por indemnizaciones Y sanciones pecuniarias” |
|
|
4.09.00.00.00 “Disminución del patrimonio” |
4.12.00.00.00 “Disminución del patrimonio |
|
4.51.00.00.00
“Gastos de defensa y seguridad del estado” |
4.06.00.00.00
“Gastos de defensa y seguridad
del estado” |
|
4.52.00.00.00 “Asignaciones no distribuidas” |
4.09.00.00.00 “Asignaciones no distribuidas” |
|
4.98.00.00.00 Rectificaciones al presupuesto |
4.98.00.00.00 Rectificaciones al Presupuesto |
|
Los
principales cambios que se aprecian en el Clasificador Pre- supuestario de
Egresos son los siguientes:
|
Cambio de denominación de partidas o grupos:
4.02 Materiales y suministros por 4.02 Materiales, suministros y
|
|
mercancías”. Incorporación
de nuevas cuentas:
4.01.01.10.00 Salarios a obreros en puestos permanentes a
tiempo completo.
|
. 4.01.01.11.00 Salarios a obreros en puestos permanentes a tiempo parcial.
|
Eliminación de cuentas:
|
4.05.10.00.00 Incremento de inventarios.
|
4.07.01.02.11 Transferencias corrientes a organismos del sector pú- blico para financiar intereses y otros
gastos financieros.
|
Reorganización de partidas:
Servicios de deuda pública
y 4.06 Disminución de otros pasivos por
4.11 Disminución de pasivos.
6.2
Aplicación del Clasificador Presupuestario
6.2.1
Recursos
Son los medios de financiamiento que la República y demás instituciones
del sector público obtienen en uso de sus competen- cias legales y de las
funciones que le son propias, relacionadas con la tributación, operaciones de compra y venta, el endeudamiento, la disminución de activos y el aumento de
pasivos. Como ejemplo de este grupo de cuentas, podemos
mencionar la siguiente:
|
|
3.00.00.00.00 |
Recursos |
|
RAMO |
3.01.00.00.00 |
Ingresos ordinarios |
|
SUBRAMO |
3.01.01.00.00 |
Impuestos directos |
|
ESPECÍFICO |
3.01.01.01.00 |
Impuesto sobre la renta a personas jurídicas |
|
SUBESPECÍFICO |
3.01.01.01.01 |
Impuesto a empresas de hidrocarburos privadas |
|
|
3.00.00.00.00 |
Recursos |
|
|
RAMO |
3.01.00.00.00 |
Ingresos ordinarios |
|
|
SUBRAMO |
3.01.02.00.00 |
Impuestos indirectos |
|
|
ESPECÍFICO |
3.01.02.01.00 |
Impuestos de importación |
|
|
SUBESPECÍFICO |
3.01.02.01.01 |
Impuesto de importación ordinario |
6.2.2
Egresos
Contemplan, además del crédito presupuestario como auto- rización para
gastar que tiene la Administración Pública, las tran- sacciones financieras
constitutivas de los incrementos de activos y disminuciones de pasivos que
ocurren en el transcurso del ejercicio económico-financiero. Ejemplo de este
grupo de cuenta tenemos:
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
PARTIDA 4.01.00.00.00 |
Gastos de personal |
|
GÉNÉRICA 4.01.01.00.00 |
Sueldos, salarios y otras retribuciones |
|
ESPECÍFICA 4.01.01.01.00 |
Sueldos básicos personal fijo a TC |
6.2.2.1
Materiales, suministros y mercancías
|
Artículos
considerados como Materiales de consumo, es decir, aquellos que reúnan una o
más de las siguientes condiciones:
|
Tienen un período corto de uso y durabilidad, generalmente no mayor de un año, por cuanto tienden a
desaparecer al primer uso, muestran un rápido desgaste o deterioro y
experimentan una pérdida posterior, frecuente e inevitable.
|
Pierden sus características de identidad al ser aplicados o transforma- dos en
otros, tal es el caso de los artículos que al colocarlos, agregar- los,
aplicarlos a otros o al transformarlos desaparecen como unidad o materia
independiente; así como el de los materiales de construcción y el de los cauchos, baterías y similares,
que al colocarlos forman parte del
vehículo.
Materiales y suministros
cuyo costo unitario relativamente bajo no cumple con las características
definidas anteriormente.
Se imputan por esta partida
la adquisición de las mercancías
que se destinan para la comercialización o venta en el curso ordina-
rio del negocio. El impuesto al valor agregado (IVA) aplicable a la adquisición de materiales, suministros y mercancías, se imputa por la
genérica 4.03.17.01.00 Impuesto
al valor agregado.
A continuación, se muestran varios ejemplos de esta partida:
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
PARTIDA 4.02.00.00.00 |
Materiales, suministros y mercancías |
|
GÉNÉRICA 4.02.03.00.00 |
Textiles y vestuarios |
|
ESPECÍFICA 4.02.03.02.00 |
Prendas de vestir |
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
PARTIDA 4.02.00.00.00 |
Materiales, suministros y mercancías |
|
GENÉRICA 4.02.08.00.00 |
Productos metálicos |
|
ESPECÍFICA 4.02.08.10.00 |
Repuestos y accesorios para equipos de transporte |
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
PARTIDA 4.02.00.00.00 |
Materiales, suministros y mercancías |
|
GENÉRICA 4.02.06.00.00 |
Productos químicos y derivados |
|
ESPECÍFICA 4.02.06.06.00 |
Combustible y lubricantes (incluye gas natural para uso industrial) |
6.2.2.2
Servicios no personales
Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar acciones
jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes
de la institución en condiciones normales de funcionamiento.
Se incluyen en esta partida los servicios prestados por perso- nas naturales
relacionados con los servicios de alquileres, viáticos
y
pasajes. Los
honorarios acordados a personas naturales para realizar trabajos eventuales se
imputan por: 4.01.01.18.00 (Específica): “Re- muneraciones al personal
contratado”.
Seguidamente, se muestran
varios ejemplos de esta partida:
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
4.03.00.00.00 |
Servicios no personales |
|
4.03.01.00.00 |
Alquileres de inmuebles |
|
4.03.01.01.00 |
Alquileres de edificaciones y locales |
|
4.03.01.02.00 |
Alquileres de instalaciones culturales y recreativas |
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
4.03.00.00.00 |
Servicios no personales |
|
4.03.04.00.00 |
Servicios básicos |
|
4.03.04.01.00 |
Electricidad |
|
4.03.04.02.00 |
Gas (doméstico) |
|
4.03.04.03.00 |
Agua |
|
4.00.00.00.00 |
Egresos |
|
4.03.00.00.00 |
Servicios no personales |
|
4.03.11.00.00 |
Conservación y reparaciones menores de maquinarias y equipos |
6.2.2.3
Activos reales
|
Comprende
los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus adiciones y
reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye
de igual modo, las construccio- nes, adiciones y reparaciones
mayores de edificaciones y obras de infraestructura de dominio público y
privado que realiza el Estado mediante terceros, así como los semovientes,
activos intangibles, y otro tipo de activos reales que reúnan como mínimo las
siguientes características:
|
Largo uso y duración:
Son bienes que tienen un uso normal que sobre- pasa el año.
Son de carácter permanente:
En este sentido, las maquinarias y equi- pos
son de naturaleza tal, que pueden utilizarse en forma continua,
|
por un largo tiempo,
sin perder sus características ni deteriorar per- ceptiblemente su estado.
Alto costo: Son bienes cuyo costo unitario
es significativo, lo que
amerita considerarlos como bienes nacionales o activos fijos.
La distinción entre bienes del dominio público y del
privado, a los efectos de este plan de cuentas, interesa por cuanto los bienes
del dominio público son inalienables y no están sujetos a depreciación. Los
gastos para las instalaciones de las maquinarias y equipos considerados como activos reales,
se imputan por la misma espe-
cífica por donde se realiza
la adquisición de dichas maquinarias y equipos. Las maquinarias y equipos, edificios y demás activos
reales adquiridos por el organismo o construidos por terceros, para ser des- tinados a la venta, se imputan por
las correspondientes específicas de la genérica 4.02.11.00.00 Bienes para la venta y por la genérica
4.03.14.00.00 Servicios de construcción de edificios para la venta, respectivamente. Algunos
ejemplos de esta partida se presentan a
continuación:
|
PARTIDA 4.04.00.00.00 |
Activos reales |
|
GENÉRICA 4.04.01.00.00 |
Repuestos y reparaciones mayores |
|
ESPECÍFICA 4.04.01.01.00 |
Repuestos mayores |
|
SUBESPECÍFICA 4.04.01.01.01 |
Repuestos mayores
para maquinaria y demás
equipos de construcción,
campo, industria y taller |
|
SUBESPECÍFICA 4.04.01.01.02 |
Repuestos mayores
para equipos de transporte,
tracción y elevación |
|
SUBESPECÍFICA 4.04.01.01.03 |
Repuestos mayores
para equipos de comunicaciones y de señalamiento |
|
SUBESPECÍFICA 4.04.01.01.04 |
Repuestos mayores
para equipos
médico-quirúrgicos, dentales y de
veterinaria |
6.2.2.4
Activos financieros
Aportes de capital que realicen los organismos del sector pú- blico a
otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no
suponen la contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son
reintegrables por los beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento
del patrimonio del organismo que lo recibe. Se incluye además la adquisición de
títulos, valores, conce- sión de préstamos, aumento de activos financieros y la
variación por el aumento de inventarios.
6.2.2.5
Gastos de defensa y seguridad del Estado
Se incluyen en esta partida los gastos tipificados en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal como de defensa y seguridad del Esta-
do. Estos gastos están limitados a las erogaciones para la realiza- ción de operaciones de inteligencia a
cargo de los organismos de seguridad del Estado, y para efectuar actividades de
protección fronteriza y movimientos de unidades militares, cuando la situa- ción lo amerite.
6.2.2.6
Transferencias
Aportaciones que realizan
los organismos del sector público a otros entes públicos, al sector
privado o al sector externo y que no suponen la contraprestación de bienes y
servicios y cuyos importes no serán reintegrados por sus beneficiarios.
6.2.2.7
Otros gastos
Corresponde a los gastos corrientes en que incurren los orga- nismos del
sector público, no contemplados en las partidas anterio- res. Los conceptos que
se incluyen, no necesariamente originan egre- sos financieros, pero en todos
los casos representan gastos o costos del organismo.
6.2.2.8
Servicio de la deuda pública
Amortización, intereses y otros gastos financieros originados en operaciones reguladas por la Ley Orgánica de Administración Fi- nanciera del Sector Público (LOAFSP)
en el Título III del Sistema de Crédito Público,
sean éstas de corto y largo plazo. Comprende
también el pago de otras obligaciones
financieras que no representan deuda pública y la disminución de otros pasivos financieros contraí- dos por el sector público.
6.2.2.9
Disminución de pasivos
Comprende las aplicaciones financieras originadas por las va- riaciones entre
el saldo final
y el saldo inicial de las cuentas
que repre- sentan deudas u obligaciones del organismo frente a terceros,
cuando el saldo final es menor al saldo inicial en el período
correspondiente.
6.2.2.10
Disminución del patrimonio
Aplicación financiera originada por la variación entre el saldo final y
el saldo inicial de la cuenta Patrimonio, cuando el saldo final es menor que el saldo inicial en el
período correspondiente. La cuen- ta Patrimonio representa el monto neto a
favor del propietario de la institución por su inversión de capital social,
reservas y utilidades acumuladas.
6.2.2.11
Rectificaciones al presupuesto
Se incluye bajo este código los créditos presupuestarios para atender, de
conformidad con el ordenamiento jurídico en los poderes nacional, estadal y
municipal los gastos imprevistos que se presen- ten en el transcurso del
ejercicio, para aumentar los créditos presu- puestarios que resulten
insuficientes.
Para la administración descentralizada, la cifra
debe determi- narse
en el proceso de formulación del proyecto de presupuesto y contar con la aprobación del organismo de adscripción, oída la opi- nión de la Oficina Nacional de
Presupuesto.
Organismos del sector público
El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Po- der Estadal y el Poder Nacional.
El poder Público
Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo,
Judicial, Ciudadano y Electoral.
|
El artículo
6 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP),
establece que estarán sujetos a esta Ley,
los entes u organismos que conforman el sector público, enume- rados a continuación:
|
|
La República Los
estados
|
|
El Distrito
Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure Los distritos
|
Los
municipios
|
Los
institutos autónomos
|
Las
personas jurídicas estatales
de derecho público
|
Las sociedades
mercantiles en las cuales la República o las demás personas a que se refiere el
presente artículo tengan participación igual o mayor al 50% del capital social.
Quedarán comprendidas ade- más, las sociedades de propiedad totalmente estatal,
cuya función, a través de la posesión de acciones de otras sociedades, sea
coordinar la gestión empresarial
pública de un sector de la economía nacional. Las sociedades mercantiles en las
cuales las personas a que se refiere el numeral anterior tengan participación
igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.
. Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constitui-
das con fondos públicos o dirigidas por algunas de las personas refe- ridas en
este artículo, cuando la totalidad de los aportes presupuesta- rios o
contribuciones en un ejercicio, efectuados por una o varias de las personas
referidas en el presente artículo, represente el cincuenta por ciento o más de
su presupuesto.
|
|
El artículo
7 de la LOAFSP, establece
las siguientes definiciones: Entes descentralizados funcionalmente, sin fines
empresariales: los señalados en los numerales 6, 7 y 10 del artículo 6 de la
LOAFSP, que no realizan actividades de producción de bienes o servicios
destina- dos a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamental-
mente del presupuesto de la República.
|
Entes
descentralizados con fines empresariales: aquellos cuya activi- dad principal
es la producción de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o
recursos provengan fundamentalmente de esa actividad.
Sector Público
Nacional: el conjunto
de entes enumerados en el artí- culo 6 de la LOAFSP, salvo
los mencionados en los numerales 2, 3, 4 y 5, y los creados por ellos.
7.1
Características del sector público
|
Administración central
|
Ejecuta créditos presupuestarios (gastos).
|
No tiene contabilidad patrimonial, es decir, solo ejecuta gastos y no genera ingresos (a excepción del
Ministerio de Finanzas).
Lo no gastado se reintegra a la Tesorería Nacional.
Entes descentralizados
|
Sin fines empresariales:
|
Se crean por ley (Derecho
Público).
|
No realizan
actividades de producción de bienes o servicios destina- dos a la venta.
|
Reciben de la
Administración Central aportes presupuestarios. Tienen contabilidad
patrimonial.
|
Con fines empresariales:
|
Se
rigen por Derecho Privado
|
Su actividad
principal es la producción de bienes o servicios destina- dos a la venta y
cuyos ingresos provengan fundamentalmente de esa actividad.
Tienen capital en acciones.
|
Gobernaciones
|
Presupuesto de
ingresos = situado constitucional + Fondo Interguber- namental para la
Descentralización (FIDES) + Ley de Asignaciones Especiales.
|
Presupuesto de gastos.
La Ley de Presupuesto es aprobada por el Consejo Legislativo Regional.
|
Municipios
|
Presupuesto de ingresos = situado municipal
+ ingresos propios.
El presupuesto es aprobado por la Cámara Municipal
mediante una ordenanza.
7.2
Organismos
del sector público que participan en el sistema presupuestario
Del sistema presupuestario participan todos los organismos del sector público, sólo que algunos
tienen una participación más directa y activa que otros; entre estos organismos, podemos citar a los siguien- tes: La Oficina Nacional de
Presupuesto, las unidades administrativas de los distintos organismos del
sector público, Ministerio de Desarro- llo y Planificación, Sistema de Control
Interno, la Oficina Central de Personal, el Banco Central de Venezuela y otros
organismos.
Seguidamente, se describe brevemente la participación de cada uno de
ellos:
Oficina Nacional de Presupuesto
Esta oficina se crea mediante
el artículo 6 de la LOAFSP y es
el órgano rector del Sistema Presupuestario Público y estará bajo la
responsabilidad y dirección de un Jefe de Oficina de libre nombra- miento y
remoción del Ministerio de Finanzas.
|
Las
funciones de la Oficina Nacional de Presupuesto están pre- sentes en la casi
totalidad de los artículos de la LOAFSP, no obstante, es el artículo 21 el que
las define con mayor precisión al establecer sus atribuciones; entre las más
importantes tenemos las siguientes:
|
Participar en la formulación de los
aspectos presupuestarios de la po- lítica financiera
que, para el sector público nacional, elabore el Minis-
terio de Finanzas.
|
Participar en la elaboración del Plan Operativo
Anual (POAN) y pre-
parar el presupuesto consolidado del sector público.
|
Participar en la preparación del proyecto de ley del marco plurianual del sector público nacional y en coordinación con el
Ministerio de Planificación y Desarrollo, el Ministerio de Finanzas y el Banco Cen-
tral de Venezuela.
|
Prepara el proyecto de Ley de Presupuesto.
|
Analizar los proyectos de ley de presupuesto que deban ser sometidos a su consideración.
|
Aprobar, conjuntamente con la Oficina
Nacional del Tesoro,
la pro- gramación de la
ejecución de la ley de presupuesto.
|
Analizar las solicitudes de modificaciones presupuestarias y emitir opinión al
respecto.
Evaluar la ejecución presupuestaria.
Unidades administrativas de los organismos del sector público
Por imperativo del artículo 23 de la LOAFSP, en todos los or- ganismos
del sector público cuyos presupuestos estén regidos por dicha ley, deben
existir unidades administrativas que cumplan las funciones presupuestarias, y
se establece, además, que tales unida- des acaten las normas e instructivos
técnicos dictados por la Oficina Nacional de Presupuesto.
Ministerio de Planificación y Desarrollo
Su participación es la siguiente:
|
En la fase de formulación
Los presupuestos de los
organismos públicos deben elaborarse to- mando en cuenta los objetivos y metas
que contiene el Plan Operativo Anual.
.
El Ministerio de Planificación y Desarrollo participa
activamente en la definición
de los programas y proyectos presupuestarios por los di- ferentes organismos, debido a que debe observar
si los mismos se ade- cuan a lo previsto en el plan de
desarrollo. Participa, de igual modo, en
la preparación del esquema financiero del presupuesto.
|
En la fase de ejecución
|
Cuando se observa
que los ingresos originalmente previstos no son suficientes para el
financiamiento de los gastos, opina en relación con los ajustes que se
propongan.
Opina también, en relación
con las modificaciones presupuestarias que en el año fiscal
se tramiten, debido
a que ello generalmente, con- duce a variaciones en el Plan de la
Nación.
Ministerio de Finanzas
Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y con-
tabilidad, regulados por la ley orgánica de administración financiera
del sector público y los sistemas
tributarios y de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administración
financiera del sector público. Dichos sistemas actuarán bajo la co-
ordinación de un órgano rector:
el Ministerio de Finanzas, tal como
está estipulado en el artículo 4 de la referida ley.
|
La
importancia por la participación del Ministerio de Finanzas en el sistema
presupuestario, se pone de manifiesto si se toma en cuenta sus competencias
legales:
|
|
La responsabilidad por el desarrollo de las finanzas públicas del país. La responsabilidad de la política económica y fiscal.
|
El conocimiento más directo de la causación, recaudación y liquida- ción de los ingresos públicos.
Entregar el proyecto de Ley de Presupuesto para su
aprobación a la Asamblea Nacional.
Sistema de control interno
El sistema de control interno tiene por finalidad garantizar el
acatamiento de las normas legales,
salvaguardar los recursos
y bienes que integran el
patrimonio público, asegurar la obtención de infor- mación administrativa y operativa útil, confiable y oportuna para la
toma
de decisiones y lograr el cumplimiento de los planes,
progra- mas y presupuestos y garantizar la rendición de cuentas.
El sistema de control interno funcionará coordinadamente con el de control externo
a cargo de la Contraloría General de la República.
Oficina Central de Personal
Los recursos humanos constituyen uno de los factores de ma- yor peso
dentro del proceso de formulación, ejecución y control del presupuesto, por lo
que la participación que tiene la Oficina Central de Personal es de vital importancia.
|
Dentro
de las principales materias que son de su competencia y que tienen relación con el proceso presupuestario, se destacan
las contenidas en el artículo 10 de la Ley de Carrera Administrativa, como son:
|
Elaboración,
organización y supervisión del Sistema Nacional de Ad- ministración de
Personal, mediante el establecimiento de normas y procedimientos para la
clasificación de cargos, remuneraciones, se- lección, adiestramiento, becas,
viáticos, ascensos, registro de perso- nal, etc.
Realizar labores
de asesoría a los organismos cuyos funcionarios les sea aplicable dicha ley.
Banco
Central de Venezuela
|
Esta
importante institución interviene en forma relevante de manera diversa dentro
del sistema presupuestario, suministrando la siguiente información:
|
|
Política monetaria
y financiera, tanto interna como externa.
Variables macroeconómicas que permiten la estimación de los ingre- sos y gastos
públicos.
|
Crédito público
de las diversas instituciones del sector público. Depósitos del Tesoro Nacional.
Otros
organismos
Existen otros organismos que forman parte del Sistema Presu- puestario
Público, que suministran información de importancia para el desarrollo de dicho
sistema, tales como: la Oficina Central de Es- tadística, Petróleos
de Venezuela, Ministerio
de Energía y Minas, etc.
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